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经济管理学院毕业论文环节文献综述要求

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国内土地发展权研究综述

土地发展权（Land Development Rights）是从20世纪50年代初开始，在英、美、法等国相继设置的一项重要土地产权制度。尽管中国事实上存在着大量的土地发展权问题，但是目前还没有相关的制度设置。20世纪90年代末期以来，中国国内不少学者分别从法学、经济学等角度，在理论上做了大量的研究和探讨。笔者通过对这些文献的梳理和分析，发现国内对土地发展权的研究主要集中在其概念、归属、流转、可行性与必要性等问题上。

一土地发展权的概念

关于土地发展权的概念，国内学术界大致有狭义和广义两种理解。

（一）狭义的土地发展权

狭义的土地发展权，主张它是土地所有权人将自己拥有的土地变更用途或在土地上兴建建筑改良物（包括建筑物与工事）而获利的权利。沈守愚（1998）[1]较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”。王小映（2003）[2]则认为，土地发展权是一种农地可转为建设用地进行开发利用的权利；黄祖辉等（2002）[3]深入分析了农村集体土地转为城市国有土地对农村土地发展权的侵害及其补偿问题；杨明洪等（2002，2003）[4，5]分析了中国农民集体所有土地发展权从法律和事实上受到压抑以及农民进行抗争的情况。杜业明（2004）[6]认为，土地发展权是指某组织或个人变更土地用途而获得额外收益的权利。而农村土地发展权是特指农用地转为建设用地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场而获取收益的权利。周建春（2007）[7]认为，农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向的权利，也可狭义地定义为农（耕）地改为建设用地的权利。

（二）广义的土地发展权

广义的土地发展权涉及土地利用和再开发的用途转变和利用强度的提高而获利的权利。胡兰玲（2002）[8]认为，土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权，可将其分为两类：空间（高空，地下）建筑权（Space，Underground Building Tenancy）和土地开发权（Land-ExploitingRight）。季禾禾等（2005）[9]认为，土地发展权的客体涉及地下、地上、地面上空的开发和利用。万磊（2005）[10]认为，土地发展权是指对土地在资源利用方面改变原有的利用形式而进行再开发的权利。

即突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展，在使用上变更土地用途之权。侯华丽等（2005）[11]认为，土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利，应包括：农地变更为非农用地的发展权即农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。范辉等（2005）[12]从土地用途转变和集约度提高两方面，把土地发展权分为农地发展权、建设用地发展权和未利用土地发展权，农地发展权仅指土地用途由农用地转为建设用地时的权利上升，主要包括国家通过征地将农用地转为建设用地和农用地依法被转为农村集体建设用地。王万茂等（2006）[13]认为，土地发展权是指土地变更用途使用和对土地原有集约度的改变之权，包括：农地发展权，市地发展权。而农地发展权指土地用途由农用地转为建设用地的使用之权，主要包括：国家通过征地将农村集体农用地转为国家建设用地；农村集体农用地依法被转为农村集体建设用地；国有农用地依法转为国有建设用地。

中国国内对土地发展权概念理解的分歧，源于对土地所有权人主张的发展权客体的差异。如果只涉及土地用途和性质或者土地集约程度某一方面改变带来的权利，即是狭义的土地发展权；如果包括这两个方面，则是广义的土地发展权。后者比较接近现在国外土地发展权的概念，也是中国学术界逐渐占主流的观点。所以，拓展土地发展权的内涵，而不仅仅局限于农地发展权的研究，广泛研究农用地、建设用地、未利用地之间用途相互变化过程中的土地收益变化（增加或减少），如退耕还林和天然林保护“、十一五”规划提出的限制开发区和禁止开发区中对土地用途限制导致实际土地收益减少而不是收益增加等，是否属于土地发展权问题，以及土地开发中利用其地上和地下开发权来保护文化遗产等问题，似乎可视作以后深入研究的领域。

二土地发展权的归属

对于土地发展权应该归谁，学术界对此的认识可分为单一主体论和二元主体论。（一）单一主体：涨价归公或涨价归私

单一主体论主张土地发展权要么归公，要么归私。

国内研究土地发展权的学者大多认为土地发展权应该借鉴英、法等为代表的国家的做法，将其归为国家所有，即涨价归公。沈守愚[1]认为，土地发展权的权源是国家主权。对土地使用者为非公益主体的，除给集体和农户应有的补偿外，还要向国家购买发展权。胡兰玲[8]主张将土地发展权归属于国家所有较为合理。贾海波（2005）[14]也认为，农地发展权只能由国家来行使，因为根据土地增值理论，农地发展权所引致的土地增值实际上属于土地的级差地租Ⅰ，应归国家和社会所有。

另一种观点主张借鉴美国的做法，将土地发展权自动归属于原土地所有权人，即“涨

价归私”。国家可向农地所有者购买发展权，农地使用权可在国家购买发展权后以市场方式自由流转。张安录（1999，2000）[15，16]主张将农地发展权归农地所有者所有，发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易，强调市场在资源配置中的作用。杨明洪等[4]认为农地发展权应属农民集体所有；黄祖辉等[3]认为，非公共利益性质的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，国家应将农村集体土地发展权的价值支付给农民。李长健等（2006）[17]和周建春[7]都主张将土地发展权配置给土地所有者后，国家再用税收来调节。

（二）二元主体论

主张二元主体论的学者，大多从中国土地所有制的特点或维护农民土地产权利益的角度，主张中国土地发展权的权利主体至少应该有两个，即国家和农村集体（农民）。戴中亮等（2004）[18]认为，中国农村集体土地发展权具有二元主体，即国家是显性主体，而农民是隐性主体，主张将农村集体土地中的集体建设用地的发展权赋予农民。许恒周（2005）[19]认为，中国土地分为国家所有和集体所有两种形式，前者的土地发展权，完全由国家控制，而后者的土地发展权，国家却将其从农村土地产权束中剥离出来由政府完全享有。农村集体既然拥有土地的所有权，而且法律上国家所有和集体所有是平等的，所以，应该明确集体对其所有土地的发展权。万磊[10]也主张城镇土地的发展权归属政府，农村土地的发展权归属农村集体，政府再用税收杠杆来均衡各方利益。刘国臻（2005）[20]提出根据土地发展权的表现形式，即土地性质是否改变，改变土地使用性质的土地发展权归国有，包括农用地变更为建设用地之权和未利用土地变更为农用地或建设用地之权；土地使用性质不变，但对原有土地增加投入而形成的发展权，归土地使用权人所有，包括农用地性质不变、承包人增加对农用地的投入而形成的发展权和在建设用地上进行建设而形成的发展权。朱启臻等（2006）[21]主张新增建设用地的发展权由国家和失地农民分享，农地发展权应从“涨价归公”转变为“涨价分享”。

土地发展权的权利主体问题涉及政府、土地所有者、土地使用人等各方对土地增值收益的分割。中国目前对此的分歧集中在农村集体所有的土地发展权归属上。把土地发展权简单地归私或归公的“单一主体论”，是一种绝对产权观念，目前不适合中国国情。“涨价归公”着重公权的作用，看似有管制效率，但缺乏公平，农地保护与农民利益得不到有效保障；“涨价归私”着重私权的利益，太过激进，其可操作性差，如要求国家财政预算充足，也易造成分配不公。笔者赞同“二元主体论”，即国家作为国有土地发展权的权利主体，同时农民作为集体土地发展权的权利主体，这样均衡设立的土地发展权，国家和个人都从中分享了土地增值收益，同时不改变中国现行的两种土地所有制形式，可大大节约制度变迁的成本，在一定程度上能够兼顾效率和公平。