我国收入分配领域存在的主要问题及对策

我国收入分配领域存在的主要问题及对策
改革开放以来，随着我国经济体制改革的推进，我国收入分配制度也相应进行了改革。

经过30年的努力，目前全国已建立起按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本分配制度，广大人民群众收入水平持续提高，生活得到大幅度改善。

但是，与全面建设小康社会及构建和谐社会的要求看，我国收入分配领域仍存在不少问题，亟须在全面分析这些问题及其原因的前提下，探讨深化改革的任务、思路和原则，研究提出改革的具体措施，这对于加快民生建设、构建社会主义和谐社会具有重要的意义。

一、我国收入分配领域存在的问题及改革的任务、思路和原则
(一)我国收入分配领域存在的问题。

当前，我国收入分配领域存在的问题主要表现在分配秩序混乱和分配关系不合理两个方面。

1.分配秩序混乱。

在初次分配领域，主要表现在：部分用人单位拖欠、克扣劳动者工资;同工不同酬现象十分严重;特殊情况工资支付混乱;部分用人单位制度外收入多;一些要素市场收入分配失范;非法收入占有一定比重。

在再分配领域，主要有以下三方面表现：一是社会保障不足且在某些方面不够公平;二是偷税漏税等问题严重;三是第三次分配无序。

2.分配关系不合理。

可以概括为“两降四大几不顺，四低一慢两并存”。

即居民收入、劳动报酬比重两降低，城乡之间、行业之间、地区之间、群体之间四方面收入差距偏大，不同层级组织和部分地方行政机关事业单位与企业几方面分配关系不顺;农民和劳动密集型企业职工、私营企业职工和生产一线员工四类人员收入低，普通职工工资增长速度偏慢，不少低端岗位人员工资偏低和某些低端岗位工资不低、部分高端岗位工资偏高与少数高端岗位工资不高两并存。

造成以上收入分配问题的原因比较复杂，既有二元体制的影响，生产力水平不高且发展不平衡，自然资源、人们禀赋的差别，旧观念的影响等深层次原因。

又有收入分配制度不完善、缺乏有效的劳资协商机制、收入分配调控体系不健全、收入分配执法监管不到位等直接原因。

(二)我国收入分配领域改革的任务、思路和原则。

针对我国收入分配领域存在的问题，笔者认为，应确立如下改革的任务、思路和原则：
1.改革任务。

从当前和今后较长时期看，我国收入分配领域改革的任务可概括为“四个一”，即一套新制度、一套新机制、一套新体系、一种新格局。

一套新制度是指完善按劳分配与按其他生产要素贡献分配的制度;一套新机制是指建立健全适应社会主义市场经济的收入分配机制;一套新体系是指建立健全收入分配宏观调控体系;一种新格局是指逐步形成“两头小、不悬殊，中间大、分层次”的新分配格局，即高收入、低收入群体人数都少，相互之间收入差距不悬殊;中等收入群体数量大，其内部收入有所差别，分为若干层次。

2.改革思路。

总体上看，解决我国收入分配领域的问题不能就分配论分配，必须根据造成收入分配问题的深层次原因，思考解决问题的基本路径。

即从中国现阶段国情出发，着眼于从深层次解决制约影响分配方式、分配制度的问题，推动经济社会等相关管理体制改革;立足于从分配制度及其相关配套改革入手，着力解决分配领域的突出矛盾，标本兼治，循序渐进，大力整顿收入分配秩序，逐步理顺分配关系。

通过实施“提低、扩中、控高”战略，逐步解决贫富差距过大等社会问题，促进和谐社会的全面构建。

3.改革原则。

一是要坚持公平效率相统一;二是要坚持劳动者收入增长与国民经济发展和社会进步相协调;三是要坚持突出重点与系统改革相结合;四是要坚持市场调节与政府调控相补充。

二、我国收入分配领域改革的主要措施
根据以上改革任务、思路和原则，针对前述收入分配问题及其原因，笔者认为应采取以下六方面改革措施：
(一)加强收入分配法制建设。

1.进一步健全收入分配法律法规。

首先，提高收入分配法规政策的层次，逐步健全收入分配法律体系。

目前我国尚缺乏高层次的收入分配法律法规，现有法规政策层次不高，系统性不强，针对性和可操作性不足。

应逐步将现行收入分配规章政策上升到法律的层次，同时，将初次分配领域中的资源配置制度、薪酬分配制度、农村分配制度以及收入分配调控制度法制化，均纳入收入分配法律体系，使之具有系统性。

其次，按轻重缓急抓重点立法。

加快健全完善工资分配法律法规，近期争取以国务院名义出台《工资条例》，进一步规范工资分配行为;为预防和有力打击拖欠和克扣工资行为，争取在刑法中增加恶意拖欠工资罪的相应规定;相应健全国务院有关部门工资分配相关法规规章;与此同时，推动各地进一步健全本地区工资分配法规规章。

再次，进一步健全收入分配调控法律法规。

主要是进一步完善个人所得税法，健全打击非法收入的法律法规并增强处罚力度。

2.加大收入分配执法力度。

第一，加强劳动监察执法力度，维护劳动者劳动报酬权益。

一是依法及时查处拖欠、克扣工资等案件;二是依法督促用人单位贯彻执行最低工资规定、工资支付规定等法规规章;三是依法督促用人单位贯彻执行《劳动合同法》等关于协商确定涉及劳动者切身利益重大问题的规定，维护劳动者的平等协商权;四是依法督促用人单位贯彻执行同工同酬的法律规定，促进解决当前存在的同工不同酬问题。

第二，依法控制垄断行业过高收入。

一方面要贯彻落实《反垄断法》，限制垄断行为;另一方面要依法限制、减少垄断高额利润，从而控制垄断行业过高收入。

第三，进一步依法维护农民增收权益。

主要是依法鼓励、规范农民进城务工，切实保障他们的劳动报酬权;依法保障农民提高收入的各项权利，坚决纠正以各种名目向农民非法收取费用的行为。

第四，加大依法调节收入分配关系的力度。

一是加大依法调节个人收入的力度，加强个人所得税征收管理，明确征管重点地区、行业、单位和群体对象，依法征税，调节过高收入，
缩小收入分配差距;二是依法规范要素市场交易行为，减少暴富和破产现象;三是依法打击行贿受贿、制假贩假、盗版谋利、制毒贩毒等各种非法收入，严格依法快速查处非法收入案件，整顿收入分配秩序。

(二)进一步改进完善收入分配制度。

1.改革完善企业薪酬制度。

一方面，逐步建立完善现代企业薪酬制度。

引导各类公司制企业结合建立健全现代企业制度，同步建立健全现代企业薪酬制度。

另一方面，建立健全薪酬管理制度。

在其他各类企业中，已建立薪酬管理制度的用人单位应进一步健全制度，尚未建立的用人单位特别是建筑行业一些企业、某些餐饮服务企业等要马上依法按照程序建立薪酬制度，尽快根绝按所谓行规、习惯做法分配的不规范行为，使企业分配有章可循，为整顿企业薪酬分配秩序、实现合理薪酬分配提供制度基础和依据。

要进一步完善国有企业重点是国有金融企业负责人薪酬管理制度，明确管理主体和管理规则，健全激励约束机制，规范国有企业负责人薪酬分配行为，合理安排国企高管人员与其他职工以及社会平均工资水平的关系，杜绝个别人自定高薪酬现象。

2.改革完善事业单位薪酬制度和公务员工资制度。

一是进一步改革完善事业单位薪酬制度，其中，改制为企业或实行企业化管理的事业单位，应逐步实行企业薪酬制度;其他事业单位应进一步改进完善薪酬制度，改变目前所有事业单位均实行同一岗位绩效工资制的状况，使之具有针对性和适用性;所有事业单位都要大力规范制度外收入，将其纳入薪酬制度内，切实解决制度外收入分配无序和分配不透明不公正问题;二是进一步改革完善公务员工资制度，使之更好体现公务员工作特点，并为社会分配树立规范分配的样板。

3.进一步改进完善其他收入分配制度。

一是改进完善资源配置制度，使原材料、能源动力、矿产、土地等资源配置制度更加符合市场经济体制的内在要求，更加规范有序并公平合理，从源头上解决分配无序问题;二是进一步完善农村联产承包责任制，保证农民收入持续增长;三是改进完善要素市场的要素收入分配制度，特别是健全证券市场、房地产市场等要素收入分配制度，规范要素市场分配秩序。

（三）逐步形成新的收入分配机制。

适应社会主义市场经济的收入分配新机制主要包括劳资双方工资平等协商的企业薪酬决定机制，职工工资正常增长机制，工资支付保障机制。

1.建立健全劳资平等协商的企业薪酬决定机制。

一是要大力推行区域、行业的工资集体协商，采取工资集体协商指导员代理谈等办法，有效解决中小企业劳方一般不敢谈、不会谈的压力，资方不愿谈、拒绝谈的阻力，使之发挥
更大作用；二是要研究利用税收等优惠措施鼓励竞争领域企业开展工资集体协商，凡参与区域性行业性工资集体协商并严格执行工资集体协议的低利微利企业，用于普通职工的年增资额均可据实从企业成本列支，如列支后造成企业亏损的，经企业所在地劳动保障、税务部门审核认定后，可以用已征收的附加费返还补贴，仍不够的可用已征收的流转税适当返还补贴。

三是要继续推行企业工资集体协商，使之逐渐形成大中型企业内部的正常机制；四是要研究取代“工效挂钩”，适用于国有企业的新的工资总量决定办法，探索实行薪酬总量预算管理办法，形成适应市场经济的工资决定机制。

2.建立职工工资正常增长机制。

一要建立职工工资水平随经济效益、物价及社会平均工资等变动相应增长机制，对除垄断行业等高收入企业外的其他用人单位，不再实行“两低于原则”，工资应与经济效益同步增长；二要建立普通职工工资增长机制，根据不同类型企业的实际情况，分别采取不同措施，切实保证普通职工在企业效益提高、平均工资增长的基础上，能真正共享企业发展成果，实现共同富裕。

3.健全薪酬支付保障机制。

一要建立健全工资支付制度，已有制度的要健全，没有制度的要马上建立工资支付制度，为根治拖欠工资现象提供企业内部基础；二要建立健全工资支付监控制度，对那些存在拖欠工资现象的行业、企业如建筑企业、“三来一补”制衣制鞋等企业、餐饮服务业等要建立工资支付报告制度，对工资支付情况进行监控；三要建立工资支付保证金制度，对经常发生欠薪问题的建筑企业等让其在工程款中预留工资支付额度；四要根据实际需要建立欠薪保障制度，通过适当方式收取一定额度资金，用于垫付企业因各种原因暂时不能及时足额支付工资的欠薪。

（四）逐步理顺收入分配关系。

1.着力提高低收入群体收入水平。

进一步确保低收入居民生活并提高其收入水平。

一是贯彻落实好中央关于在全国范围内建立农村最低生活保障制度这一惠民政策，保证农村生活困难人员的基本生活；二是提高城镇低收入居民收入水平。

一方面，要通过促进充分就业，从源头上解决城镇生活困难居民无收入来源问题。

另一方面，要提高城镇居民最低生活保障标准、失业保险标准等，保障那些低收入或无收入来源者的基本生活。

着力提高低收入工薪劳动者的薪酬水平。

一是完善最低工资制度，及时调整最低月工资标准和最低小时工资标准。

探索建立行业最低工资标准，由劳动关系三方协调委员会发布，并与政府发布的地区最低工资标准相互衔接，相互补充，促进用人单位低端岗位提高工资；二是指导企业合理制定岗位劳动定额标准和计件单价。

指导行业协会等机构制定主要生产岗位或工种的劳动定额参考标准，由劳动标准管理机构或组织专家委员会予以审定，通过行业层次的集体协商予以确定并发布实施；督促企业参考行业标准，通过内部集体协商或其他民主协商渠道，确定本企业生产岗位的工作日、工作小时的劳动定额标准，并据此核定计件单价，作为薪酬分配的明确依据；三是通过有效发挥普通职工工资正常增长机制作用，推动普
通职工工资随企业高中层人员工资增长、企业效益提高、经济发展、社会进步相应较快提高他们的工资水平，共享企业发展成果。

2.加强对某些群体和垄断行业过高收入的调控。

一方面要调节企业高管超出国情的过高收入。

在继续加强规范国有企业高管薪酬管理、调节部分高管过高收入的同时，应考虑采取法律、经济等手段调控混合所有制企业主要是非国有控股上市公司高管的过高薪酬，通过修改完善《公司法》和健全公司治理结构等，健全公司内部制衡机制，根本改变高管实际自定薪酬的弊病。

另一方面要调控劳动行业过高收入。

一要对垄断行业企业收入进行全口径调控，不但要调控工资，同时要调控工资外各种收入，包括住房公积金等福利待遇和企业年金等延期支付待遇等；二要对垄断行业的工资总额或人工成本总额和工资水平或人均人工成本水平实行双重控制，对垄断企业的职工平均工资水平超过当地职工工资平均水平两倍的，有关部门要把工资总额挂钩浮动的比例下调，并控制其工资水平的增速不得超过某一比例；职工平均工资水平超过当地职工工资平均水平三倍的，控制其工资不得增长；三是探索实行薪酬或人工成本预算管理办法，根据测算核定一个合理的薪酬或人工成本平均水平，以此进行控制；四是要抓好配套改革，从根本上解决垄断行业获取暴利问题。

3.逐步理顺用人单位内部薪酬分配关系。

针对不少用人单位内部存在的薪酬分配关系“两个并存”的不合理问题，应采取措施逐步解决。

第一，解决该长却少长或未长问题。

首先，明确该长少长或未长工资的对象，即各类用人单位普通岗位职工特别是其中的农民工、临时工，非公有制企业普通职工；其次，采取针对性措施，即建立用人单位工资随效益和物价提高相应增长机制；建立与高中层岗位增资的联动机制；建立用人单位最低岗位以及其他低层岗位工资与当地最低工资标准调整的联动机制；在工资集体协商中将普通职工工资增长作为协商的重要内容。

通过落实这些措施使这些人员增加工资。

第二，解决该低不低问题。

首先，明确该低不低对象，即主要是国有企业中少数人岗不匹配、能力不适应、绩效不达标、自定高薪酬的高中层管理等岗位和部分垄断行业企业职工；其次，采取针对性措施，对上述高中层管理等岗位职工，通过加强考核、竞聘上岗、建立退出机制、规范职位消费，降低其中过高收入水平，与其他职工形成合理的收入比例关系；对上述垄断行业企业职工，在打破垄断、调节超额利润的基础上，以市场价位调查为依据，控制垄断行业企业职工工资增长，配套改革用工制度，逐步实现岗位能上能下，人员能进能出。

第三，解决该高不高问题。

首先，明确该高不高对象，即企业、企业化管理事业单位高层经营管理人才、关键重要管理技术营销人才、高技能人才等；其次，改革薪酬制度，搞好三个对接，即将岗位评价制度、能力模型制度与基本工资的对接，按岗位评价结果和能力模型等级确定其基本工资；绩效评估制度与绩效工资的对接，按绩效考核结果确定其实得工资；薪酬调查制度与市场价位的对接，按市场价位确定其薪酬水平。

根据三个对接，提高低于对接关系该高不高对象的工资水平。

4.综合治理，逐步扭转地区、城乡收入差距扩大问题。

一是通过给予政策等方面支持，加快中西部地区和农村的发展，提高其经济水平；二是加大财政转移支付力度，扶持经济落后地区和农村的经济发展，加快社会主义新农村建设，提高其经济实力；同时，对中西部地区和农村的贫困人口进行生活救助和就业帮助，减少贫困人口，保障并逐步改善他们的生活；三是支援人才，帮助其建设；同时，加强当地和农村人才队伍和人力资源能力建设，普及农村义务教育并全免学生学杂费，提高其人力资源素质水平并改善其结构，促进当地和农村加快发展；四是提倡东部经济发达地区、城镇加强对中西部地区和农村的支持帮助，先进帮助后进，工业反哺农业，促进共同发展。

（五）加强收入分配宏观调控。

1.运用经济、信息等手段健全收入分配调控体系。

第一，进一步健全三项工资信息指导制度。

要进一步完善、细化工资指导线，发布行业工资指导线，提高其科学性、准确性，引导用人单位工资合理增长；进一步完善劳动力市场工资价位制度，增加发布价位数量，提高其准确性，增加其指导用人单位合理确定各类人员工资的功能；进一步完善人工成本信息指导制度，引导用人单位合理调控人工成本增长。

第二，继续健全最低工资制度。

要建立健全最低工资标准调整机制，适时调整提高月、小时最低工资标准，促进低收入岗位工资增长；还要探索建立行业最低工资标准，可采取政府、企业联合会、工会三方协商或行业工会、行业企业方协商的方式确定，以更好发挥最低工资制度的作用。

第三，建立健全薪酬信息调查制度。

目前，管理部门对薪酬分配底数不清，致使薪酬决策难以建立在坚实的基础之上。

为此，有必要建立全国薪酬信息抽样调查制度，从而了解把握全国用人单位各类人员薪酬水平真实情况，为正确进行薪酬决策包括合理安排公务员工资增长提供量化分析的依据。

第四，加强税收征管。

一是要对垄断行业征收资源税或其他有关税收，国家收取其过高税后利润，用以支持社会保障资金，同时调节垄断行业过高收入；二是进一步健全并加强个人所得税的征收管理，有效调节社会各类人员的过高收入，打击非法收入。

2.采取必要的行政手段协助加强宏观调控。

一是加强政策指导。

由政府及其有关部门就当前用人单位工资分配方面存在的且暂无法律手段解决的突出问题，制定发布有关政策文件，就如何处理企业各类人员薪酬倍数关系、加强国有企业负责人薪酬管理、普通职工工资增长、建立艰苦岗位津贴等问题提出政策意见，指导各类企业搞好薪酬分配并解决存在问题；同时，就如何规范事业单位分配秩序进一步完善公务员工资制度等问题提出政策意见，指导事业单位和行政机关改进完善薪酬制度并解决存在问题。

二是加强对垄断行业过高收入的监管。

采取必要的行政手段对垄断行业过高收入进行控
制，按收入水平高于社会平均工资一定倍数即限制其工资增长，同时要控制其福利待遇如住房公积金等过快增长。

三是组织推动工资集体协商。

由政府牵头劳动关系三方协调委员会组织推动所在地区、行业及其企业依法进行工资集体协商，特别是积极推动区域、行业性工资集体协商，扩大工资集体协商范围，规范协商行为，培育工资集体协商指导员等队伍，提升协商水平和效果，促进普通职工工资增长。

四是组织开展国有企业工资内外收入大检查。

由人力资源和社会保障、财政、审计部门联合对国有企业特别是垄断行业国有企业进行工资内外收入大检查，堵塞其收入分配漏洞，查处收入分配违规违纪案件。

（六）综合治理，配套改革。

一方面，抓好微观领域的配套改革。

在用人单位内部，一是建立健全薪酬分配的基础平台，优化组织机构、岗位设置、人员配备，开展工作分析、岗位评价，建立人员能力素质模型，调查市场薪酬信息，为薪酬标准的确定提供科学依据；二是建立健全绩效管理体系，为按绩效考核结果分配实发薪酬提供充分依据；三是建立健全企业集体协商机制，凡涉及职工切身利益的事项均应履行平等协商程序；四是抓好用人单位劳动用工制度、人才选拔制度、财务会计制度等方面的深化改革，为合理薪酬分配提供更有利的条件。

另一方面，抓好宏观领域的配套改革。

首先要进一步完善财务会计制度、审计制度等，促进各类用人单位依照有关法规政策规定诚实做账，查处违反财务会计法规行为，同时对国有企业试行国有资本金预算制度，为各类用人单位依法和合理分配薪酬提供有利的宏观基础管理条件。

其次要进一步健全银行监管制度，进一步完善实名制存取款制度，逐步实行省市区乃至全国银行联网，更真实准确掌握单位、个人收入情况，减少现金交易，为依法强化征收各类用人单位税费和个人所得税夯实基础。

第三要进一步完善现代企业制度。

所有公司制企业要加紧完善法人治理结构，特别是要加强董事会建设，合理配备外部董事和职工董事，在董事会下设薪酬委员会，并增强其独立和客观公正性，为企业能够对高管人员和普通职工的薪酬制度和工资增长实施科学决策提供有利条件。

第四要进一步培育要素市场，规范市场秩序。

要大力发展劳动力市场，尤其是加快形成职业经理市场、技术人才市场、技术工人市场，引导各类人才的合理有序流动，促进形成市场均衡价格，为正确确定各类人才人力资本要素产权转让价格提供依据。

加快发展产权市场，规范产权交易行为，形成合理的产权交易价格，为企业实行股权激励提供必要条件；同时，加快健全证券市场，规范证券交易行为，为企业实行股票期权提供必要条件。

逐步完善技术市场，促进技术发明、专利技术等技术要素通过技术市场优化配置，形成市场价格，为技术要素按贡献参与分配打好基础。

（本文作者：苏海南人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长、研究员）
来源：《理论前沿》2009年第15期。