我国城市街区空间治理模式研究

第２８卷㊀第３期长㊀春㊀大㊀学㊀学㊀报

Ｖｏｌ.２８㊀Ｎｏ.３㊀２０１８年３月

ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＣＨＡＮＧＣＨＵＮＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ

Ｍａｒ.２０１８㊀

收稿日期:２０１７－１１－２９

基金项目:国家社会科学基金项目(１３ＢＳＨ０８２)

作者简介:乌晓琳(１９９２－)ꎬ女ꎬ内蒙古通辽人ꎬ博士研究生ꎬ主要从事社会保障研究ꎻ刘杰(１９６８－)ꎬ女ꎬ山东德州人ꎬ教授ꎬ主要

从事经济社会学㊁福利社会学㊁社会治理及其相关政策研究ꎮ

我国城市街区空间治理模式研究

乌晓琳ꎬ刘㊀杰

(东北财经大学公共管理学院ꎬ辽宁大连１１６０２１)

摘㊀要:街区制的推行将影响我国城市地域结构划分ꎬ也将影响城市社会结构及其社会关系ꎮ系统分析城市街区治理理念㊁代表性理论及其典型模式对政府制定相应的街区制度㊁形成具体的制度安排具有重要的实践应用价值ꎮ同时ꎬ也能帮助人们从整体上理解并把握我国街区制的发展进程及其发展趋势ꎮ本文以社会治理为基本理论视角ꎬ深入分析了我国街区制的实施现状㊁问题及其成因ꎬ在借鉴发达国家典型街区空间治理模式经验的基础上ꎬ提出了完善我国街区制的治理政策ꎮ

关键词:街区ꎻ街区制ꎻ治理ꎻ社会治理

中图分类号:Ｃ９１６.２㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀文章编号:１００９－３９０７(２０１８)０３－００１２－０５

１㊀街区概念的界定与街区制的起源

１.１㊀街区概念的界定

街区 的概念是 社区 理念的延续ꎮ社会学

中的 社区 理念源自西方ꎮ１８８１年ꎬ德国社会学家Ｆ 滕尼斯使用ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ表示社区ꎬ指一种 原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体 [１]ꎮ也指一种由 具有共同习俗和价值观念的同质人口组成的关系密切㊁守望相助㊁富有人情味的社会共同体 [２]ꎮ国外学者将街区的概念从 功能单元 与 空间和社会单元 进行区分ꎮ工业区㊁

商业文化区或居住区的街区ꎬ既体现了城市发展过程ꎬ又是资本生产的必要组成部分ꎬ可视其为功能单元ꎮ除此以外ꎬ若街区蕴含了包括位置㊁形态㊁主导功能及城市居民等更为复杂的内容ꎬ则视其为 空间和社会单元 ꎮ国内学者大多认同街区为一种城市空间概念ꎬ具有结构组织与实体营造的属性㊁功能与构成要素ꎮ１.２㊀街区制的起源

斯坦因与莱茵托共同提出的拉德恩伯大街区

是最早提出具体规划的街区制居住区[３]ꎮ街区制的理念则形成于霍华德于１８９８年的代表作«明天»中所提出的 花园城市理论 ꎮ自此ꎬ街区制的城市街区空间模式开始在欧美传播并发展起来ꎬ于８０年

代左右引入我国ꎮ

２㊀我国城市街区空间治理的相关政策

我国推行街区制的理念ꎬ与近年来的社会治理观念紧密相关ꎮ２０世纪９０年代兴起的治理理论ꎬ最初就是用于解决城市环境问题的ꎬ并逐步应用于政府层面ꎮ中国语境下的 治理 ꎬ是空间组织采用协调㊁交流㊁合作等方式ꎬ建立街区空间权力秩序的过程ꎮ就街区空间而言ꎬ从社会发展变化和历史变迁角度ꎬ空间治理是借助居民自治组织㊁社会组织㊁政府组织等多种网络体系ꎬ解决城市街区空间问题㊁推动街区发展㊁提高公共服务水平的过程ꎮ

街区治理ꎬ特别是历史街区的治理ꎬ不仅受到学者们的广泛关注ꎬ也成为政府工作部署的重点ꎮ我国对城市街区治理的最初探索是«城市街道办事处组织条例»与«城市居委会组织条例»的制定ꎮ其后ꎬ«国务院批转国家建委等部门关于保护我国历史文化名城的请示的通知»(国发 １９８２ ２６号)中首次提到 对集中反映历史文化的老城区要严加保护 ꎮ

１９９４年ꎬ国务院提出的 历史文化名城的重点

区域还要做出控制性详细规划 是历史街区保护的重大突破ꎮ我国城市街区治理层面的保护规划深入到历史街区及其周围环境的规划设计之中的标

志是«历史文化名城保护规划编制要求»(建规字 １９９４ ５３３号)的发布ꎮ随后ꎬ«关于印发‹国家历史文化名城保护专项资金管理办法›的通知»(财预字 １９９８ ２８４号)和«中华人民共和国文物保护法»(２００２)等法规的颁布ꎬ表明中国文化遗产的保护工作重点从名城保护转向历史街区保护ꎮ

«城市紫线管理办法»(中华人民共和国建设部令第１１９号)明确规定了城市紫线范围内的活动㊁建设项目应该采取的程序ꎮ«历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案»(建办规函 ２０１６ ６８１号)预计２０２０年全面完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作ꎮ至此ꎬ历史文化街区的保护和治理工作开始真正有法可依ꎮ

３㊀目前我国城市街区制治理的主要问题及原因

３.１㊀我国街区制治理现状

多年来ꎬ我国城市空间治理模式以社区制为主ꎮ目前ꎬ我国典型社区制城市空间治理模式有上海模式㊁沈阳模式和武汉汉江模式ꎮ

上海模式将社区定位于街道范围ꎬ构建 两级政府㊁三级管理 的治理模式ꎬ旨在构筑社区管理领导系统(由街道办事处和城区管理委员会组成)㊁社区管理执行系统(由市政管理委员会㊁社区发展委员会㊁社区治安综合管理委员会和财政经济委员会组成)和社区管理支持系统(由辖区内企事业单位㊁社会团体㊁人民群众和自治性组织组成)相结合的街道ꎻ沈阳模式将 社区定位于街道与居委会辖区之间ꎬ并设立由社区成员代表大会㊁社区协商议事委员会和社区管理委员会３个社区自治的主体组织 [４]ꎻ学习和借鉴沈阳模式的设立ꎬ武汉汉江构建了由社区成员代表大会㊁社区居委会和社区协商议事会组成的社区自治组织ꎬ显示了其主动转变政府职能及培育社区自治的核心特征ꎮ

在我国城市化进程中ꎬ封闭社区的建设在逐渐导致一些城市病症ꎬ我国提出街区制这种新型城市空间治理模式ꎬ其目的是解决此类社会问题ꎮ昆明市建立 街区＋商业 通行＋景观 道路微循环＋市政 的开放式街区ꎮ如滨江俊园㊁经典双城㊁俊发商业大道等开放社区不仅分流周边车流量ꎬ也促进了临街商铺的发展ꎻ世纪城内的如意环路和如意公园内的道路成为该区域东西向的通行主干道ꎬ为日益紧张的南市区交通疏解提供了帮助ꎻ同样ꎬ作为建筑内部通道社会公共通行的代表ꎬ昆明呈贡新区市级行政中心全开放式道路的理念ꎬ为政府机关的开放提供了借鉴ꎮ

大连市拆除民兴花园等封闭小区的围墙以建立组团式封闭小区ꎻ上海市建立多层次空间叠加的开放式社区ꎻ成都市建立 小街区式 的开放社区ꎬ以缓解道路拥堵ꎮ上述城市均为积极推行街区制城市空间治理模式的典范ꎮ

为应对房价暴涨问题ꎬ中山市以超前理念建设与街区制相似㊁实用性强的解困房ꎻ为提升通道活力ꎬ北京市实施街区制公租房项目ꎻ四川设立示范片区作为街区制试点ꎬ其中宜宾市的莱茵社区可谓街区制试行的典型成功案例ꎻ为增加公众幸福感ꎬ吉林市推行新旧社区街区制治理ꎬ通过凸显城市的文化底蕴和历史厚重感改善公众居住环境ꎮ

３.２㊀我国街区制实践的主要问题及原因３.２.１㊀街区规模问题及原因

与国外相比ꎬ我国城市现有街区普遍偏大ꎮ单位大院式社区被院墙围合ꎬ社区内道路仅供内部居民使用ꎬ少对外开放ꎬ故路网密度较低ꎬ街区的尺度较大ꎮ封闭式社区与单位大院街区尺度相近ꎬ但因开发强度高ꎬ建筑布局稀疏ꎬ使其路网密度低于单位大院式社区ꎮ街区制的推行使得单位大院和封闭社区逐渐打开四周围墙ꎬ开放内部道路供居民通行ꎮ封闭社区的开放与否目前没有明确的条文规定ꎬ强制开放社区的指标设定也尚未出台ꎬ这对封闭社区和单位大院的街区制改革产生了一定的影响ꎮ

３.２.２㊀人身和财产安全问题及原因

封闭社区是现阶段我国城市居住空间布局的基本单位之一ꎬ其特点主要为出入的限制性ꎬ即私有化的公共空间ꎮ封闭社区均有物业管理ꎬ越是高档社区ꎬ管理越严格ꎬ陌生群体越难以进入ꎮ街区制的试行使得来往穿行车辆增多㊁陌生群体涌入ꎬ增大了社区居民的人身安全隐患与财产安全隐患ꎮ在街区制治理的探索过程中ꎬ一些城市社区(如成都的芙蓉古城小区ꎬ广州的保利花园㊁星河湾小区㊁汇景新城等)遭遇小区犯罪率飙升㊁社区内外矛盾升级等问题ꎬ故不得不暂停街区改造计划ꎮ此外ꎬ打开的社区因私密性降低㊁环境噪音增多ꎬ导致社区居民生活品质下降ꎮ

３.２.３㊀产权和利益问题及原因

我国住宅模式普遍为封闭式管理ꎬ缺乏对街区

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