新公共管理的文献综述

新公共管理基本主张的文献综述
摘要：本文主要考察了国外学者对新公共管理的内涵、基本主张及其特征的研究和新公共管理在中国的研究现状。

关键词：新公共管理管理主义企业型政府
新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英国、美国、新西兰和澳大利亚等西方国家的一种新的政府治理理论与模式，也是近年来深刻影响其它发达国家和发展中国家行政革新的主导性思想之一。

它继承西方管理主义的思想源流，吸纳现代经济学的方法思维，主张将政府治理与市场机制相结合，把私人企业的各种管理方式引入公共部门，依靠先进的信息网络技术，实现政府治理的经济、效率和效能。

到目前为止，新公共管理并不是一个严格界定的概念或一个明确的模式，在宽泛意义上，它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新的公共行政模式，还指当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。

新公共管理最基本的特征是提供了当代公共行政一种新的管理主义途径，它是对政府改革运动的一种总结和概括。

新公共管理最早是由胡德于1990年提出，他比较了经合组织国家20世纪80年代的公共行政改革，发现了其中的一些相似之处，然后进行总结，并冠之以新公共管理这个词。

他概括了新公共管理的五个特征，即明确的责任；产出和绩效取向；以半独立的行政单位为主的分权结构；引进私营部门的管理工具；引入市场机制以改进竞争。

胡德关于新公共管理的特征分析，我们可以看出，公共行政改革已经开始有开始脱离传统公共行政现象，并且将市场机制引入了新公共管理以提高政府的管理效率。

休斯指出，虽然新公共管理的名称众多，但它们存在着某些共同点。

第一，它代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结构的实现和管理者的个人责任；第二，明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性；第三，明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量。

同样，可以对计划方案进行系统评估；第四，资源管理人员更有可能带有政治色彩的致力于政府工作，而不是无党派的
或中立的；第五，政府职能更有可能受到市场测试，例如，以合同方式包出工程等；第六，通过民营化和市场测试、签订合同等其它方式减少政府职能的趋势。

所有这些观点都和从过程转向结果的重要变革有联系。

从休斯的观点我们可以看出，他认为私人部门的灵活管理体制已经为政府所接受，政府管理的市场化初见端倪，政府可以间接而非直接的提供公共产品和公共服务。

哈伯特关于新公共管理概括更为全面，主要有以下几个方面的内容：主管的战略角色和战略管理实践的强化；从行政到管理的重点转移—即从执行规则到实现既定目标的转移；人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；政策和执行的分离—核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构执行政策；绩效工资制；改善财务管理，强化财务控制；以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更加密切地联系起来；加强对运作状况的评估；追求高质量和高标准的顾客服务；改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。

哈伯特对新公共管理的主张更为细化，更为具体。

罗德斯将英国新公共管理归结为各级政府活动中的“3E”，即追求经济、效率和效能。

他认为公共管理具有以下核心观点：注重管理而非政策；注重业绩评估和效率；把官僚组织分化为基于使用者付费关系上的各个代理机构；以准市场和合同外包形式培育竞争；消减支出成本；强调产出目标、限期合同、货币刺激和管理自由度的风格。

法汉姆和霍顿提出新公共管理的基本特征包括：（1）采取理性途径的方式处理问题，在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色和作用；（2）重新设计组织结构，目的在于使政策制定与执行分离，并且对服务的传输必须建立一个赋予责任的行政单位；（3）改变组织结构，促进官僚体制扁平化，授权给管理人员，以实现绩效目标；（4）依据经济、效率、效能的标准衡量组织成就，发展绩效指标，使组织成就能够被加以比较和测量；（5）改变现行的政策，使公共组织从被传统文化的支配转换为新公共服务模式，强调与市场及企业价值相适合的文化；（6）运用人力资源管理的技术，目的在于淡化集体主义色彩而采取个人主义的途径，包括寻求员工的支持与承诺来持续地进行变革；（7）试图建立一种弹性、回应性及学习型的公共组织，并将民众视为顾客、消费者，公共服务不再由专业的供给者支配，而是以回应民众的真正需求为目的；（8）以契约关
系取代传统的信托关系。

奥斯本和盖布勒在考察美国特别是地方政府新公共管理改革的基础上，提出了政府改革的方向是建立“企业型政府”，内容包括十个原则：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。

②社区拥有的政府：授权而不是服务。

③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。

④有使命的政府：改变照章办事的组织。

⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投人拨款。

⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。

⑦有事业心的政府：有收益而不是浪费。

⑧有预见的政府：预防而不是治疗。

⑨分权的政府：从等级制到参与和协作。

⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

这十条原则就是两位作者理解的“新公共管理”的内涵。

1991年，OECD发表报告，指出成员国正努力使它们的公共部门更具有管理主义的性质。

经济合作与发展组织关于西方政府改革的研究报告也总结了新公共管理的核心内容：更加关心服务效率、效果和质量方面的结果；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率，包括生产力目标的设定，在公共部门组织之间建立竞争性的环境;强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需要作出反应。

经合组织成员国不再通过法规和等级权威来控制行政活动，而是通过提高公共组织的生产绩效和更加充分地利用私人部门的力量来进行公共物品的生产和供应。

通过以上，我们可以看出西方国家的公共行政改革是在试图脱离传统，把私人部门的管理方式引入到公共管理中去，而且和以前的政府管理不讲求效率相比较，新公共管理同时也提出了效率问题。

随着西方国家学者对新公共管理的深入，中国学者也开始关注新公共管理，研究尚处于起步阶段，理论体系还尚在建构。

中国学者结合中国政府正在进行的改革，将其研究运用到实践中去，为政府改革提供了良好的思路。

陈振明将公共管理的内容归纳为以下几个方面：让管理者进行管理（强调职业化管理）；衡量业绩（明确的绩效标准和绩效评估）；产出控制（项目预算和战
略管理）；顾客至上（提供回应性服务）；分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；引入竞争机制；采用私人部门的管理方式；改变管理者与政治家、公众的关系。

季明明把新公共管理的改革动向归纳为以下几个方面：（1）公共事务“民营化”。

具体做法有签约发包、公有民营、公民合营、完全民营、诱导转助等等。

（2）塑造“企业精神政府”这并非想把政府变为一个超大型企业，而是将“顾客至上”、“注重绩效”、“激励竞争”、“鼓励创新”、“注重效率”的企业精神和理念注入政府组织，以“活化公共管理”、“重塑”一个精干、强能、高效的新政府。

（3）推行“社区主义”。

面对公民对政府信任度不断下降的趋势，不少国家对政府、市场和社区的角色重新定位，把“社区”概念视为未来公共事务治理模式的关键因素。

（4）发展社会“非赢利组织”。

许多国家为了从“万能政府”的陷阱中自拔，正不断将一些管理职能、权力返还社会，大量非赢利组织扮演起调节社会需求、补充政府供给缺口的角色，成为政府与私人企业等机构之间的“第三部门”。

毛寿龙认为新公共管理的涵义主要是企业化管理、加强市场竞争和市场导向，总起来就是政府管理采纳私人企业的管理方法，而不是去努力完善韦伯式的官僚制度，利用集权、加强监督、加强责任制的办法来改善行政绩效。

他认为，对西方国家来说，治道变革意味着如下若干方面的变革：一是政府与市场之间的公共选择虽然在实践上依然偏向于更多的政府，但更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为90年代世界各国政府改革的指导思想。

二是政府与市场关系方面的改革在美国等国家转化为一场重塑政府运动。

在放松规制、公共领域引入市场机制、建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。

三是强化信息技术运用的实践变成了一场重理政府运动。

四是90年代各国政府都开始重视政府政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，开始了强化政府政策执行部门自主权的改革。

金太军认为各国新公共管理的共同特征在于：首先，新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是享受服务的“顾客”；其次，重视政府活动产出和结果，重视政府活动的效率和质量；第三，主张放松规制，实现绩效目标控制；第四，
强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，采取诸如合同外包、竞争性招标等措施；第五，正视行政所具有的政治色彩，强调文官和政务官之间存在着互动和渗透关系；第六，主张对某些公营部门实行私有化；第七，重视人力资源管理，提高管理的灵活性等。

西方发达国家和中国尽管在政府管理领域的改革名称各式各样，但采用的基本主张或是基本思想是相对一致的，即采用私人部门的管理理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，更加注重结果的取得与效率的提高。

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