新《环境保护法》解读 北京大学 王社坤

新《环境保护法》解读北京大学王社坤
前言
大家都知道，最近几年来，我们执政党对于国家治理方针非常重大的一个变化，就是将生态文明提升到了一个非常高的战略高度。

按照十八届三中全会所提出的关于重大改革若干决定的规定，我们提出一个叫“五位一体”的战略格局，在“五位一体”里边除了经济、社会、文化、政治，还有就是生态。

可见环境保护，现在已经是我们国家面临的最为紧迫的问题，就这样一个问题的解决我们讲其根本还是离不开法律的规范和保障。

也就是在这个意义上，2014年的环境保护法的修改是正逢其时，也正是在这样一个大背景之下，我们今天要讨论的内容对于大家未来的工作，我想将会起到非常重要的一个指引性的作用。

我今天谈三个问题。

第一个问题我们来了解一下2014年《环境保护法》修改的背景和过程。

通过对这个背景和过程的了解，我们就能够解释为什么《环境保护法》的内容会呈现出目前所看到的状态。

第二个问题也是我们今天要讲的重要内容，就是我们一块来浏览一下、分析一下《环境保护法》修改的主要内容，到底改了什么。

第三个问题，对于新法律，今年2015年1月1号开始实施的新《环境保护法》，我们对它的实施状况做一个简单的展望。

一、《环境保护法》修订背景与过程
（一）修订背景
我们先来看修改背景，这样一个《环境保护法》的修改，实际上是历史经济社会条件之下一个特定的、必然的结果，这样个特定的背景包括了几个方面：
第一个方面，我们说解决环境问题实际需求的表现。

大家都知道，我们国家现在的环境状况不容乐观，当然我们说不容乐观是比较主观的表述。

客观点来看，按照官方的表述，环保部每年都要发布环境状况公报，我们现在的环境质量状态叫什么？叫“总体恶化的趋势尚未得到根本遏制”。

什么意思？环境越来越糟，我想这一点大家会有切身的感受。

另外，作为一个催化剂，一个导火索的事件是什么？雾霾。

我们注意到，从2011年以来，先是京津冀三角洲、黄河三角洲，这样城市群大雾霾天气，逐步演化成我们现在看到的全国范围之内大面积的雾霾天气。

这样一个雾霾天的催化使大家思考，我们发展经济是为了什么？也使得我们思考该怎么样去加强环境保护？这个时候我们可以看到，一想到要加强环保，我们想我们可以做的第一件事情，在现代文明社会就是用法律去规范这样一个行为，那就要修改法律。

修改什么法？我们看到，我们国家1989年有一部《环境保护法》，是关于环境保护领域的一部综合性的、基础性的法律，要解决环境问题就必须对基础性的法
律，从根本上做出一些改变，这是我们讲的第一个背景，由于这样一个环境问题的恶化，以及雾霾这样一个特定的环境问题的催化，提出了这样一个环保法修改的课题。

第二个方面，则是因为我们以前的《环境保护法》满足不了实际需求。

刚才提到我国有《环境保护法》，只不过这个《环境保护法》的内容过于陈旧，所谓“陈旧”，是因为你1989年的时候，我们国家是行动还是一种计划经济体制，与之相对应这个《环境保护法》其实还保留了很多计划的痕迹。

我给大家举个例子，我们的环保法里面曾规定一项制度叫“限期治理”，比如一个企业污染很严重，要给它限期治理，谁来决定？法律规定由国家级的企业、中央级的企业、省一级的企业来决定，按照企业的级别来划分，这是典型的计划经济的表现。

现在我们已经建成了所谓的社会主义市场经济，在这个背景之下我们讲环保法已入不敷出。

再从一个实际状况来看，我们曾经有学者做过统计，在法院判决的关于环境的案件里所引用的法律依据之中，1989年的《环境保护法》基本上没有，都是单项法，《水污染防治法》、《大气污染防治法》之类的，我们看到1989年的《环境保护法》在这个实践里面基本上被架空了，成了一个空壳。

正是因为这个原因，由于一个法律应对不了现在日益严重的环境问题，所提出的一个修改法的需求。

第三个方面，我们要了解到这样一个法律的修改并不是我
们突发奇想讲的，它实际上是一个长达二十年努力修法的一种最终结果。

从1995年开始，全国人大成立了一个专门委员会，一开始叫环境保护委员会，后来改成叫环境与资源保护委员会，我们简称“环资委”。

环资委就推动了《环境保护法》的修改，大家注意那个时间节点，1995年，从九十年代末期开始。

那时候我们国家就处在一个所谓的经济体制改革的过程里边，由原来的计划经济过渡到所谓的计划为主、市场为副，由计划的市场移到现在所谓的社会主义市场经济体制。

在这样一个过渡的过程里边，我们的环资委，一个专门委员会看到了1989年环保法的不足，一直在推动修改的过程。

期间，我们的人大代表及各个省的代表团也都提出过相关的议案。

据统计，从1995年到2011年，有关修改《环境保护法》的议案总共有75件，几乎每年开会都有人提议要修改《环境保护法》，只是从2011年以来雾霾的直接催化之下，2011年《环境保护法》的修改才被列入到了立法规划里面，正式启动了一个修改程序。

（二）修订过程
第二个我们来看一下修订过程。

我们既然决定要修改这部法律，首先就有一个方向性的问题，怎么修改？大的原则是什么？目标是什么？对于这个问题，大体上来看，在修法之初有四种观点，第一种叫“大修论”，就是要把现有的这样一个环保法推倒出来。

第二种观点叫“小修论”，就是说不
要大改，小修小补，对个别条文，以及现在实践中继续的条文做出一些局部的打补丁式的修改就可以了。

还有另外两种极端的观点，一种是要搁置论，什么叫搁置论？就是你现在改了没意义，因为法律的实施和政治体制改革的进程是密切相关的，这个派系就说如果我们现行的体制不改，这个法律怎么改都没有意义。

另外一种极端的观点叫“废止论”，就是说如果不大修的话，那干脆废掉好了。

我们现在已经有了《大气法》、《水法》、《固废法》、《噪声法》，还有《放射性污染防治法》等等这些单项的法律，已经可以解决这些大部分的问题了，不需要这个法律了。

在这样一个方向性的讨论过程里，作为我们立法的主导机关，全国人大环资委，最终选择了“小修论”，或者叫有限修改。

在2011年法律修改的说明里面提出了一个有限修改的目标，所谓的“有限修改”就是我们讲的“8+1”，只对环保法里边的9项内容做出修改。

所谓的“8+1”，“8”指的就是8项制度，环评、排污费、限期治理、工作环境权益、环境标准、环境监测、跨区域污染协同治理，以及政府环境质量责任；“1”讲的就是法律责任。

立法最初的时候提出所谓的“8+1”的目标，在这样一个“8+1”的目标指导之下，在立法的方法上，一开始我们看到了体现一个民主立法的过程，那就是全国人大环资委作为法律修改的负责机关，他委托环保部，我们这样一个环境
保护主要的行政机关提出一个法律法案，他自己也搞一个法律法案，有两个法律法案共同进行，环资委的草案和环保部的草案。

这样一个过程平行了一段时间，从2011年2月份到2012年的上半年。

大概过完春节4月份左右，这两个草案才开始产生了交集，相互的支撑，相互的讨论，最终决定要向全国人大常委会提交一个什么样版本。

这个时候环资委和环保部出现了分歧，这个分歧集中表现就是在2012年8月份环资委基本上否定了环保部的草案，自行起草了一个版本，然后提交给全国人大常委会做第一次审议，我们把它称为叫“修正草案一审稿”。

一审稿在2012年8月份向社会公开征求意见，在公开征求意见的过程里边，我们社会公众总共提了9千多人次、1万多条意见，这个是在环保立法里边数量最多的，由此可见，我们的社会公众对于这样一个法律修改的关注度之高。

一审草案公开征求意见之后，我们看到环保部和环资委的意见分歧公开化了，公开化的方式很有戏剧性。

环保部在2012年10月份的时候，在自己的网站上公开了一个文件，叫“关于报送对《环境保护法修正案（草案）》意见和建议”的函。

各位都很熟悉公文的流程，这是一个内部公文，是报给全国人大法工委的内部公文，但是环保部把这个公文在自己的网站上向社会公开了，而且公文所赋的这样一个
意见对环资委所提出的一审草案做出了一个针锋相对的反驳，说“你说的不对，应该是这样”。

由此我们可以看出，双方之间的矛盾分歧是非常大的。

与此同时，我们的理论研究界、学者也对这个一审草案非常的不满，中国环境资源法学研究会，在北京大学组织召开了一次专家论证会，专门对草案的内容进行了研讨，并形成了一个关于《环境保护法》修正案草案的意见书。

在这个意见书里边对一审稿草案提出了一些严厉的批评，在社会各界的关注，以及环保部门、学界的反对之下，环保法草案的修改进程放缓了，因为据说按照原来的计划，2012年8月一审，然后10月二审，到12月就要颁布实施了，但是由于这样一个事件的发生，就暂时搁置了——2012年底，我们的全国人大要换届了。

这个事一直搁置到了2013年6月，在我们全国人大换届完成之后，张德江委员长在3月份人大会之后下达了一个批示，说要尽快的重新启动及完成环保法的修改，我们立法要反映社会的需要，反映民众的呼声。

在这个背景之下，2013年6月份，全国人大法工委重新启动了《环境保护法》的修改，并提出了一个二审稿草案，二审稿草案之后又一次向社会公开征求意见。

这个在我们国家的立法过程之中也是比较少见的，一部法律草案两次向社会公开征求意见。

到2013年10月份，在专家研讨以
及社会公开征求意见的基础之上，形成了一个三审稿。

在三审稿的时候，我们看到官方对草案的名称发生了一点改变，在二审之前都叫《修正案草案》，但是到了2013年10月份改成了《修订草案》，修订案和修正案只有一个字的差别，但是它们的意义是完全不一样的。

也就是到了三审的时候，原先所确定的有限修改的目标已经被放弃了，转而采取了所谓“大修”的这样一个方法，因为“修订”指的是一种全面的修改，而“修正”只是一种局部的、个别的修改。

从2013年10月再往后，程序就走的比较顺了，2013年10月三审。

然后到2014年4月，最后四审通过。

这是一个整个的修改过程。

回顾一下《环境保护法》的修改过程我们可以看到，这个过程中社会关注度一直很高，同时这样一个立法过程也在我们新中国的立法史上写下了浓重的一笔，所谓“浓重的一笔”，首先两次公开征求意见，其次在立法过程里边我们专门的立法机关和主要的行政部门之间产生了严重的分歧，其实有分歧、有争论才会有讨论，有讨论才会有民主，所以我们说这样一个立法过程是具有典型性的。

以上是我们简单的对修订的背景和过程做一个回顾。

最后来看一下到底《环境保护法》修改之后的章节结构发生了什么样的变化。

大家可以看一下，修改之前的《环境保护法》六章47条，修改之后是七章70条，首先从条文数量上来看，增加了百分之七八十左右，而且我们大家可以仔细对比一下，除了新增的条文之外，原有的法律条文几乎没有被完整保留的，要么被调整顺序合并了，要么内容被修改了，唯一保留的可能就是最后一条，本法自几月几号开始实施，时间变了。

从这一点再次印证了我们之前所说的，整个修改的过程实现了从最早的有限修改，到最后全面修改的这样一个转变。

从内容方面来看，我们看到最大的变化是增加了一章叫“信息公开和公众参与”，这一章的增加使得环保法的一个结构体系就完整的建立起来了。

从法律关系的视角来看，环境保护总体来看是三角关系、三方关系。

政府、企业、公众，是一个三方关系，但是我们之前的《环境保护法》往往强调的是双方关系，国家和企业。

而且讲的是国家怎么管企业，企业怎么被国家管，好像没公众什么事，但实际上我们可以看到环境是一种公共利益的载体，那这样一个公共利益的相对者是谁？就是生活在这个环境里面的每一个普通的公众居民。

换句话说环境保护就是一种公共利益，作为利益主体的公众应当有权利发出自己的声音，也就是说，国家为什么要管企业，那是为了保护公众的利益。

总体上来看，作为《环境保护法》这样一个保护领域里面
的基本法，它核心的任务是要确立政府、企业、公众之间的三角关系框架。

2014年的修改把三角关系框架搭建完成了，我们以前是一个直线关系，现在是一个三角关系。

二、修订的主要内容
下面我们就来看一下《环境保护法》这次修改的主要内容。

我会从总体上的环保理念原则、政府的环保职责责任、企业的环保义务与责任，以及公众环境权利，这四个方面对于这次法律修改的主要内容给大家做一个讨论和分享。

（一）环保理念和原则
关于环保理念和原则方面的修改我们分三个小问题，第一个是立法目的的修改；第二个是基本国策条款的修改；第三个是关于环保基本原则的修改。

1．立法目的
立法目的有两个地方的主要修改。

第一，增加了关于生态文明建设经济社会可持续发展的表述，就是我一开始提到的，从2013年以来，生态文明建设这一个战略被提高到我们国家的基本方略层面上，而在法律里边就必须做出回应，《环境保护法》最根本的目的实际上还是要推进生态文明建设，这是一个长远的宏观目标的一个构建。

具体来说，在环保法关于目的条款的修改里面，最为受关注的是一个质的改动，我们以前叫什么？“保障人体健康”，现在改
成了“保障公众健康”。

由人体健康向公众健康的修改，实际上体现出了环境保护的公共特征。

我们通过一个例子来说明这样一个修改的转变。

人体健康更为强调的是一种实际的、个体化的、可量化的、可观测的人身损害。

比如说某某人得病了，某某人因为雾霾天的长期肆虐，得了呼吸系统疾病、哮喘病之类的，这叫人体健康损害。

但是公众健康损害指的是什么？公众健康损害并不要求一定要出现一种实际的、可观测的、可测量的人身损害，只需要有这种危险就行了。

换句话说，虽然我还没有得病，但是我知道，我得病的风险、危险会很大，因为环境污染的存在，这时候面对这样一种情形，《环境保护法》它就应当承担起自己的责任，去降低这种风险。

人体健康到公众健康这样一个修改，其实回应了你的目的到底是什么这一疑问，也使得环保法回归了它的这种目的。

保护环境本身其实不是目的，它的最终的、最根本目的是要保护依托在这个环境之上的公共安全、人体健康的安全。

这是第一个我们讲在立法目的条款，从微观、宏观，两个层面的重要修改。

2．基本国策
第二个我们说基本国策条款。

在这次环保法修改的过程里边新增加了一句话，“保护环境是国家的基本国策。

”这一点其实也不是新的内容，因为早在八十年代开全国环境保护
会议的时候就提出来过，只不过这一次把这句话写到了法律里边，当然我们说写在法律里边和不写在法律里边的实际意义可能只是形式方面的。

大家可以看一下，目前为止在法律里边明示的基本国策都有什么？节约能源、合理利用土地、计划生育、男女平等，再加上保护环境，但是你会看到，即使同为基本国策它的实施效果也是完全不一样的。

例如计划生育实施的很好，但是男女平等、节约资源之类的，可能实施效果就一般了。

所以在这个意义上，基本国策条款入法具有宣誓意义，宣誓了一种国家的态度，但是它并没有一些强硬的约束指标，所以后续需要有一些具体的制度来支撑这样一个国策条款。

与国策条款相对应的修改里，第四条中又提到一个观点，国家要采取环境保护的经济技术政策措施，使环境保护同经济建设、社会发展相协调。

这次的修改把这个顺序掉了个儿，不是环境保护与经济相协调，而是经济发展与环境保护相协调。

这样一个顺序的转换其实体现了一种指导理念的变换，也就是说环境保护不再是经济发展的助手，不再是服务于经济发展的，而是构成了经济发展的外在约束条件，经济的发展必须建立在环境可承受的限度之内、承载能力的范围之内，不能脱离这个实际而去盲目的发展，实际上也就是我们现在讲的科学发展观。

什么叫科学发展观？其核心、最重要的内容之一就是，现在的发展是不是
建立在我们所谓的绿色发展基础上，而不是以污染为代价的发展，这是第二方面关于基本国策条款。

3．基本原则
第三个方面，我们讲这次法律修改中新增加的一个条文，叫“环境保护基本原则条款”。

条文中提出了五项原则，保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责，对我们现有的环境保护工作做出了一个全面的归纳总结，从而形成了这五项基本原则。

当然我们从法律的层面来看，原则上它是宏观的、抽象的，所以需要有具体的规则去支撑、去落实。

比如说预防，预防原则我们大家都知道，消防里面经常会强调，尤其防火更是防胜于治，但怎么去预防？相对应的在环境方面就有一项非常重要的制度，我们后面会谈到叫“环评”，环境影响预评价。

而令人遗憾的是，我们所提出的这五项原则里边并非都是有具体的制度来支撑的。

最典型的像“保护优先”，这样一项原则就没有后续的制度支持，我们只是说要保护优先，但是什么叫保护优先？谁和谁相比优先？这个问题我们的法律里边并没有进行明确的阐述，在后续的分则部分中，也没有跟保护优先相对应的一个制度安排。

以上所讲的对理念和原则这一部分的修改，从内容上来看比较虚，但总体上体现了最新的环保政策和方针，也对于我国最近十年来，环保方面的大众方针都在法律里边做了
回应。

比如生态文明建设、经济社会可持续发展等，但是我们也看到了，在关于立法目的、基本原则、基本国策这三个部分内容里边，口号化的痕迹很明显。

所谓的“口号化”，就是我们提出了一个非常漂亮的概念、喊出了一句非常漂亮的口号，但是这样一个口号化的条文，并没有成为一个具有实质意义的法律规范。

什么叫实质意义的法律规范？法律规范是用来规范人的行为的，它是行为规则，它会告诉你应当做什么、可以做什么，或者你不应该做什么。

它会对人的行为有一定的指引功能，所以我们刚才谈到的“保护优先”这个基本国策条文，它还不是一个严格意义上的法律规范，因为它对于人具体的行为没有规范、指引、预测和教育的功能。

在这个意义上来说，从口号到原则、规则，到我们实际生活中被遵守的行为规范，这条路还很长，还需要付出很多的努力。

这是我们要讲的修改里边的第一部分的内容，关于立法目的以及原则理念方面的修改。

（二）政府及其部门的环保职权与责任
1．政府环保责任的细化与强化
我们来看一下第二大部分的修改，是关于政府及其行动主管部门的环保职责和责任的调整修改，这是这一次修改的核心内容之一。

前面谈到了有限修改里边的“8+1”，基本上八项制度都是针对政府及行政主管部门而言的。

我们分两部分讲，第一个部分我们来看一下政府环保责任，这个责任我们以前也有，但现强调的是政府的环保责任。

这次法律的修改主要体现在两个方面，细化和强化。

细化首先我们看到了将政府的环保责任上升到了总则部分的内容，层级高了，提升了它的重要性，按照修改之后的《环境保护法》规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。

换句话说，所谓环境质量目标责任制，这个质量责任者是谁？地方政府，再说一遍，地方政府的首长、党政负责人、地方的一把手、二把手，是这个环境质量的责任者。

也就是说这是一个责任条款，谁是地方政府领导者谁就是这个责任最终的承担者。

与之相对应会有一些具体的措施，就是目标责任制。

提出一个目标为环保的责任考核，并把这个环保目标的完成情况作为一个政绩考核的指标来看待，这一点从大概2006年开始，在中组部努力之下，已经陆续在做一些试点。

而在体现科学发展观的党政领导干部目标政绩考核的指标体系里，也越来越强调一个环保的目标，节能减排、绿化等，从而弱化了原先趋于核心地位的精细指标，有了这样一种转变。

在《新环保法》里对于环保的目标责任制，提出了要把环保方面的内容作为领导干部考核的重要依据，并且这个考核结果应当向社会公开的一个要求。

政府责任方面，这次法律修改的另外一项新的举措是，要
求我们的政府在开人大代表大会的时候，要向本级人大报告环境状况和环保目标完成情况，充分发挥人民代表大会最高权利机关的一种监督作用。

再具体一点，环保靠什么？要靠资金的投入，资金投入越多，环保的效果会越好。

在这个意义上来说，对于环保最核心的问题就是财政资金的投入。

对于这个问题在新法里也做出了一个回应，只不过这个回应是一种倡议性的、宣誓性的一个条款。

各级人民政府应当加大保护和改善环境防治污染和其他公害的财政投入，使财政资金的使用效率提高，才能不断加大投入。

怎么算加大？你的标准是什么？其实法律里边并没有做出明确的依据。

换句话说，目前关于财政资金的安排，我们没有量化考核标准，只有一个定性的描述，就是你要不断地去加大投入，但却没有量化考核标准。

这是我们讲的政府环保责任的第一个方面，应当做什么。

“责任”这个词在法律上还有另外一层意义，即你应当做的事情没做。

实际上意味着你将会受到一些不利的对待，我们把它叫做后果意义上的责任，针对于行政机关来说，叫行政处分。

在《环境保护法》修订之后第67条规定，“上级政府核报部门应加强对下级政府及其有关部门环保工作的监督，发现有违法的情况应该其向任免机关或检查机关提出一些处分建议。

”。