简述西方政府规制理论的发展及其对中国的启示_赵京国

山东省农业管理干部学院学报 ２００６年 第２２卷 第２期

・１３０・简述西方政府规制理论的发展及其对中国的启示

赵　京　国

（山东大学，山东　济南　２５０１００）

摘要：政府规制是政府对经济生活的直接干预的一种行为。随着社会经济的发展，其理论大体经历了政府规制的公共利益理论、政府规制的部门利益理论、可竞争市场理论、激励性规制理论、新制度经济学理论五种阶段，学习、吸收、借鉴，对于我国的规制改革有非常重要的意义。

关键词：政府规制；政府规制理论；启示

中图分类号：Ｄ０３５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－７５４０（２００６）０２－０１３０－０２

一、政府规制的含义

“规制”一词来自英文“ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ”或“Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｃｏｎｓｔｒａｉｎｔ”，是日本经济学家苦心创造的译名。著名学者朱绍文在翻译日本研究规制问题的专家植草益博士所著的《微观规制经济学》一书的译后记中对“规制”一词做了详尽的解释，在这里他认为，ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ或ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｃｏｎｓｔｒａｉｎｔ的含义是有规定的管理，或有法规条例的制约。如将其翻译成“管制”、“管理”、“规定”、“调控”，等都不符合原意。［１］不过有的学者表示不同的看法，在此笔者认为二者在使用上含义是一致的。

规制是一个比较宽泛的概念，卡恩认为是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定、以及在合理条件下服务所有客户是应尽义务的规定”。［２］施蒂格勒认为“作为一种法规，规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的．”［３］史普博则为管制下了一个定义，即管制是由行政制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。［４］植草益认为是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。进行规制的主体有私人和社会公共机构两种形式。由私人进行的规制；譬如私人（父母）约束（子女）的行动（称之为“私人规制”）；由社会公共机构进行的规制，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人以及经济主体行为的规制（称之为“公的规制）。我国学者余晖则认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。陈富良认为，规制是由行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业或消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。

从以上概念可以简单得认为，政府规制是行政机构依据相关的法律、法规对经济主体的直接干预的一种行为。

二　政府规制的理论演变

１、政府规制的公共利益理论。西方国家在古典经济自由主义的影响下，崇拜市场，强调竞争，政府作用范围有限，在“看不见的手”的作用下，促进了经济迅速发展的同时，却出现了市场自身无法解决的难题——市场失灵，公共利益理论可以看作是对市场失灵的回应。

规制公共利益理论认为，政府规制是为了纠正市场失灵，以提高资源配置效率，增进社会福利；且政府作为公众利益的代表，而不是某些特别利益集团，可以专一地追求公共利益这一目标。也就是说政府规制是从公共利益观点出发，以纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，以维护社会秩序和社会稳定为目的的。因此哪里有市场失灵，政府规制的公共利益理论就主张在哪里实施相应的政府干预，以矫正市场缺陷。［８］而波斯纳（Ｐｏｓ　ｎｅｒ，１９７４）认为规制公共利益理论有两个假设前提：一个是由于市场自身存在缺陷，在看不见手的作用下，社会并不能实现福利最大化；另一个是政府的规制行为几乎没有成本。该理论以福利经济学和市场失灵为基础，在很长的时间内一直以正统的理论在规制经济学中占据统治地位。

２、政府规制的部门利益理论。此理论认为，确立政府规制的立法机关或政府规制机构仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。作为一种制度，政府规制是产业所需并为其利益服务而设计的和实施的。立法者被产业所俘虏，执法者被产业所俘虏。该理论最早是施蒂格勒在１９７１年发表的

作者简介：赵京国（１９７０－），男，山东新泰人，山东大学政治学与公共管理学院２００３级行政管理专业硕士研究生。

一篇论文中提出的，他使用标准的经济供求分析来解释政府规制的存在，确立了一个以工商企业或消费者为需求方，政府为供给方的供求分析框架，从供求条件的变化就可以观察到规制政策究竟是为谁服务的。而后得到配尔兹曼和　波斯纳的进一步发展。１９７６，佩尔兹曼在对市场失灵、对政府规制结果的预测，以及进而推断政府在经济规制上的有效性等三个层次上更全面地阐述了该理论。他认为无论规制者是否获得利益，被规制产业的产量和价格并没有多大的差异，其主要差别只是收入在各利益集团之间的分配（佩尔兹曼１９７６）部门利益理论的直接派生物是政府规制俘虏理论。它认为俘虏政府规制即促进政府规制的，或是规制对象本身，或是其他有可能从中获益的人。政府规制与其说是为了社会公共利益的目的，毋宁说是特殊利益集团寻租的结果。也许在某些时候，政府规制会给一般公众带来一些有益的因素，但这并非政府规制实际的初衷，充其量不过是规制的意外结果而已。７０年代兴起的公共选择理论也被看作是部门利益理论的一种扩展形式。政府规制的过程看作是一个市场交易的过程。

政府规制部门利益理论是建立在以下假设基础上的：政府的基本资源是权力，利益集团能够说服政府运用权力为本集团的利益服务；规制者也是经济人，能理性的选择可使效用最大化的行动；政府规制使为了适应利益集团实现收入最大化所需要的产物。这能够解释英美国家中的　一些产业（航空等）的规制方式，却无法解释７０年代后越来越多的社会规制的出现，但它却推动了西方国家的放松规制改革的兴起。

３、可竞争市场理论。竞争市场理论是美国著名经济学家鲍莫尔以及帕恩查和韦利格等人在芝加哥学派产业组织理论的基础上提出来的。１９８１年１２月２９日，鲍莫尔在就职美国经济学会主席的演说中，首次提出了可竞争市场的概念。随后，１９８２年他们３人合著的《可竞争市场与产业结构理论》一书的出版，标志着可竞争市场理论的形成。可竞争市场理论通过企业进入无限制、退出无沉没成本的完全可竞争市场假定，说明了如何形成一个高效率分配资源、有利于社会福利提高的产业结构。与完全竞争市场相比，可竞争市场理论存在规模经济和垄断现象。只不过在进入威胁下，在位企业无法通过垄断性定价，攫取超额利润，最成竞争性价格。可竞争市场理论所描述的“完全可竞争市场”会更加接近现实经济中的市场状况。［１１］虽然可竞争市场理论的假设在现实中难以实现，但是对于推动西方发达国家的规制改革起了重要的作用。

４、激励性规制理论。在放松规制的背景下，不可能全部取消规制，那么如何在保持原有的规制基础上，改善服务质量，降低成本，提高企业（特别是强自然垄断性企业）的效率，西方国家纷纷采用了激励性规制措施，激励性规制主要借鉴可竞争性市场理论的合理之处，运用了博弈论、信息经济学等前言理论和分析方法，来解决在信息不对称的情况下，来解决效率和信息租金的矛盾问题。解决问题的关键是设计出既能充分激励被规制企业，又能有效约束其利用特有的信息优势谋取不正当利益的激励规制合同或者机制。该理论还进一步指出，在设计高效的激励规制合同或机制时，要考虑被规制企业的成本类型、产品或服务的质量和种类、绩效评估的依据等重要因素。西方国家的经验主要有两类：一是给予竞争刺激，使企业提高经营效率（主要有特许投标制度、区域间竞争）；二是给予企业提高经营效率的诱导，由此获得的成果是给予企业的报酬（主要有社会契约制度、价格上限规制）。当然激励性规制方式不能解决所有的问题，但是它却提供了一个较好的视角，促进了西方国家规制的改革。

三、　西方规制理论对中国的启示

１、加强法制、法规体系的建设。市场经济本质上是法制经济，发达国家在政府规制方面已经形成了比较完善成熟的法制体系，特别是反垄断法的制定保证了社会的公平，相应的法律、法规涵盖了经济规制和社会规制的方方面面，做到了规制有法，维护了各市场主体的利益。在我国市场经济建立和完善过程中，法制法规的建设严重滞后，特别是反垄断法的缺乏，不能满足市场经济的需求，不能保证市场主体的公平、公正、平等的竞争。

２、放松规制，建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。借鉴西方国家的经验，在自然垄断行业不宜放开的领域引入激励性措施，促使提高效率；在适宜竞争的领域，引入竞争；加强行政审批制度的改革力度，简化程序，规范行为，强化监督；加强国有企业的公司制改造，推向市场，成为市场主体；引入民间资本，大力发展民营企业，积极培育多元化市场主体；加强监督，消除地区封锁，克服行业保护和地方保护主义。

３、建立独立的有权威的规制机构，促进政企分开，打破行政垄断。虽然政府规制是一个规制机构、政治家、企业主、利益集团、消费者等众多人的博弈过程，但是始终存在相对独立的规制机构、企业和消费者。由于三者的地位独立，追求的目标不同，因此规制过程是三者相互妥协的过程。而我国由于长期的计划管制的体制惯性造成政企不分，缺乏独立的规制机构，规制机构往往是企业的上级主管，二者有不可分割的经济联系，形成政企同盟的“父子”关系，政企同盟的一个直接产物是导致行政垄断，二者往往联合起来置于消费者利益与不顾。为此打破政企同盟，消除行政垄断，把规制机构从原来的行业主管角色中独立出来，赋予相应的权威，成为责权利明确的独立机构，同时提高规制机构人员的素质，建立完善规制的行政程序制度，加强对规制者的规制，加强规制过程的公开透明性，完善听证制度，保证规制过程的公开、公平、公正。

参考文献：

［１］植草益１９９２《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译校，中国发展出版社，第３０４页．

［２］转引自陈富良　２００１《放松规制与强化规制》上海三联书店年ｐ４．［３］施蒂格勒１９９６《产业组织与政府管制》上海三联书店和上海人民出版社，ｐ２１０－２４１．

编辑：林 军

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