行政行为概述

第一节行政行为概述
一、行政行为的概念
行政行为是指行政主体实施的、产生法律效力的行为。

第一、主题要素。

即行政行为是行政主体的行为。

行政主体是指享有国家行政权力，能够以自己的名义从事行政管理活动，并能独立的承担由此所产生的法律责任的组织。

包括行政机关和法律、法规授权的组织以及行政机关委托组织或个人。

第二、权力要素。

即行政行为是行政主体行使行政职权的行为。

工商行政机关依法维护市场活动秩序、环境保护机关依法防治各种环境污染等都是职权行为，属于行政行为的范畴，但这些机关采购办公用品、组织进行卫生扫除、接受当地社会治安综合治理检查等属于民事行为，不是行政行为。

第三、法律要素。

即行政行为是具有法律意义和产生行政法律效力的行为。

二、行政行为的特征
1.单方意志性。

行政行为是行政主体行使国家行政权的行为。

行政主体实施行政行为，只要是在宪法、组织法或者其他法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施，而无需与行政相对方协商或征得其同意。

行政行为的单方意志性不仅表现在行政主体依职权进行的行为，也体现在行政主体应行政相对方申请而实施的行为。

虽然行政主体在相对方提出申请的前提下作出行政行为，但行政主体是否满足行政相对方的申请，却不取决于相对方的请求。

行政主体无需与相对方协商，而是根据法律规定的标准和条件，自行决定是否作出某种行为。

即使在行政合同行为中，也存在着单方意志性。

2.效力先定性。

效力先定，是指行政行为一经作出，就事先假定其符合法律规定，在未被国家有权机关依法宣布为违法无效之前，对行政机关本身和行政相对方以及其他国家机关具有约束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。

行政行为的效力先定是事先假定，并不意味着行政行为必定正确、合法、不可否定，不过要经国家有权机关依职权和法定程序审查认定。

这种效力先定性源于行政行为行使的目的，是为了维护公共秩序和公共利益。

3．行为强制性。

行政行为是行政主体代表国家，以国家名义实施的行为，故其以国家强制力作为实施的保障。

但这并不是说，所有的行政行为都必须强制实施，只是概括地阐明行政行为具有以国家强制力作后盾，以保证其得以实施的性质。

根据行政法的原则，行政主体为行使其管理职能，享有相应的管理权力和管理手段。

行政主体行使职能的行为如遇到障碍，在没有其他途径克服时，可以运用行政权力和手段，或依法借助其他国家机关的强制手段，消除障碍，保障行政行为的实现。

4.从属法律性行政行为是执行法律的行为，从而必须从属于法律，任何行政行为必须有法律依据，依法行政是民主和法治的基本要求，也是由行政主体的法律地位所决定的。

行政行为不同于立法行为，立法行为是创制法律规范，行政行为是执行法律规范。

行政机关虽然也可以创制行政性规范，但行政性规范只是从属于规范，是为执行法律规范而制定的规范。

三、行政行为的分类
（一）抽象行政行为与具体行政行为
以行政行为的对象是否特定为标准，可将行政行为分为抽象行政行为与具体行政
行为。

抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行政行为，如制定行政法规、行政规章等行政行为，它包括行政立法行为与制定不具有法源性规范性文件的行为两类。

具体行政行为，是指行政主体在行政管理过程中，针对特定的人或事采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权利或义务，其最突出的特点就是行为对象的特定化和具体化。

包括行政许可行为、行政处罚行为等。

（二）羁束行政行为与自由裁量行政行为
以行政行为受法律规范拘束的程度为标准，可将行政行为分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。

羁束行政行为，是指法律规范对行政行为的范围、条件、标准、方式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。

如税务机关征税，只能根据法律、法规规定的征税范围、征税对象以及税种、税目、税率来进行税收征管，税务机关没有选择、裁量的余地。

自由裁量行政行为，是指法律规范仅对行为目，的、行为范围等作出原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政主体自行选择、决定的行政行为。

（三）依职权的行政行为与依申请的行政行为
以行政主体是否可以主动作出行政行为为标准，可将行政行为分为依职权的行政行为与依申请的行政行为。

依职权的行政行为，是指行政主体依据法律设定或授予的职权，无须相对方的申请而主动实施的行政行为，如税务机关的征税行为，是典型的依职权的行政行为。

依申请的行政行为，是指行政主体必须根据相对方的申请才能实施的行政行为，未经相对方的请求，行政主体不能主动作出行政行为，如颁发营业执照、经营许可证等行政行为
（四）要式行政行为与非要式行政行为
以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准，可将行政行为分为要式行政行为与非要式行政行为。

要式行政行为，是指必须具备某种法定形式或遵守法定程序才能成立生效的行政行为。

如税务机关对违反税收征收管理规定的相对方处以罚款，必须依法以书面形式并加盖公章才能有效。

非要式行政行为，是指不需一定方式和程序，无论采取何种形式都可以成立的行政行为，如公安机关对酗酒的人采取强制约束的行为。

（五）内部行政行为与外部行政行为
以行政行为的适用与效力作用的对象范围为标准，可将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为。

内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分等。

外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理过程中，针对公民、法人或其他组织作出的行政行为，如行政许可行为等。

（六）单方行政行为与双方行政行为
依参与行政行为意思表示的主体是单方还是双方为标准，可将行政行为分为单方行政行为与双方行政行为。

单方行政行为，是指行政主体通过自己单方意思表示，无须征得相对方同意即可成立的行政行为，如行政处罚行为等。

双方行政行为，是指行政主体为实现公务
目的，与相对方协商达成一致而成立的行政行为，如行政委托行为、行政合同行为等。

这种行为的基本特征在于行政行为必须征得相对方同意方能成立，即相对方的同意是双方行政行为有效成立的必备条件。

（七）付款行政行为和无付款行政行为
依行为的生效是否有限制条件为标准，可将行政行为分为付款行政行为和无付款行政行为。

附款行政行为是指其效力附有一定条件限制的行政行为。

限制条件包括时间条件、期限条件、作为条件、不作为条件等。

如道路改造期间，禁止车辆通行。

无附款行政行为是指其效力不附有条件限制的行政行为。

即行政主体作出相应行政行为不附加其他条件，相应行政行为只要符合法定标准和要求即生效。

第二节行政行为的成立要件与合法要件
一、成立要件
行政行为的成立指行政行为在完成其法定程序、具备相应法定要件后正式对外发生效力。

（一）抽象行政行为的成立要件
1.经相应行政机关讨论决定。

国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。

享有规章制定权的地方人民政府制定规章，须经各级政府常务会议或者全体会议讨论决定。

经各相应政府常务会议和全体会议讨论决定是地方政府规章的成立要件。

未经相应政府常务会议或全体会议讨论决定的地方政府规章，应认为不具备成立要件，不能正式对外产生法律效力。

2.经行政首长签署。

国务院发布行政法规由总理签署，市政府发布规章由市长签署。

没有行政首长的签署，抽象行政行为不能对外发生法律效力。

3.公开发布。

经国务院总理签署公开发布的行政法规，由新华社发稿，《国务院公报》、《人民日报》应当全文刊载。

目前，法律、法规尚未对国务院部委规章和地方人民政府规章的发布规则和载体作统一规定。

（二）具体行政行为的成立要件
1.行政主体作出行政决定。

行政主体无论采取何种形式，都是行政主体正式向行政相对人作出的一种可产生法律效力意思的表示。

2.行政决定已送达行政相对人。

行政主体在法定期限内将行政决定文书送达行政相对人。

行政送达的方式：当面送达、留置送达、邮寄送达、公告送达。

当面送达：是行政主体将行政决定文书直接送交受送达人，由受送达人在送达回证上记明收到日期，并签名或盖章。

留置送达：是指受送达人或他的同住成年家属拒绝接受行政决定文书，行政主体邀请有关集成组织或所在单位的代表到场，说明情况，送达回证上记明拒收事由和日期，有送达人、见证人签名或盖章，把行政决定文书留在受送达人的住所，视之为送达。

邮寄送达：是指行政主体向行政相对人直接送达行政决定文书有困难，通过邮局邮寄送达。

邮寄送达回执上注明收件日期为送达日期。

公告送达：是指受送达人下落不明，或采用当面送达、留置送达、邮寄送达均无法送达的，行政主体将行政决定有关内容予以公告。

公告送达通常确定一个期限，期限已到即视为送达。

3.行政决定文书已为行政相对人受领。

行政主体作出决定后，应在法定期限内将行政决定文书送达相对人，并通过一定的方式确认为相对人受领。

行政决
定只有在相对人受领后才能正式成立。

二行政行为的合法要件
（一）主体合法
主体合法的具体要求包括：
1、行为主体是行政主体
行政行为必须由行政主体作出，不是行政主体无权作出行政行为。

确定行政行为的主体合法，首先必须确定行为是否确实为行政主体所为，行为实施者是否代表行政主体或是根据行政主体的指派或委托实施相应行为的。

2、行为在行政主体权限范围内
法律、法规为每个行政主体规定了法定的权限。

行政主体只能在法定的权限范围内实施行政行为，否则，会构成行政行为主体不合法。

如工商行政管理机关对实施了违反治安管理处罚条例行为的公民处以罚款，因工商行政管理机关在法定的权限范围外实施该行为，构成了该行为主体不合法。

3、应通过一定会议作出的行政行为通过了相应会议讨论决定，并且相应会议有法定人数出席
法律、法规规定了一些行政行为必须通过一定的会议讨论，然后经行政首长签署，才能对外发生法律效力，那么，该行政行为的作出必须通过会议讨论，而且相应会议必须有法定人数出席，才能视为相应行政主体的行为。

否则，即为行政主体不合法。

(二)行政行为内容合法
行政行为内容合法包括下述要求：
1、行政行为有事实根据，证据确凿
行政行为应以事实为根据，以法律为准绳。

行政行为内容合法必须以有事实根据为前提。

如行政主体实施行政处罚一定要有行政相对人实施了违法行为的事实，如公安机关以个体户张三扰乱市场为由，给予行政拘留5天处罚，事实上张三根本就没有实施过扰乱市场秩序的行为。

故公安机关对张三的行政拘留的处罚因没有事实根据，导致了该行为内容不合法，从而使之成为了违法行政行为。

行政行为不仅要有事实根据，而且此种事实必须证据确凿，而不能根据道听途说或想象推理。

否则，该行政行为就会因缺乏可靠的证据基础而受到行政相对人的指控，最终可能被有权机关撤销。

如税务机关以某企业偷税为由，对该企业处以罚款。

税务机关认定该企业偷税是根据该企业的主管部门的反映，而主管部门的反映只是根据一封匿名信，并未做任何调查、核实，而事实上该企业偷税一说纯属子虚乌有。

税务机关以企业偷税对企业的处罚会因证据不确凿导致该行为的内容不合法。

2、正确适用了法律、法规、规章和行政规范性文件
所谓正确适用首先是指正确把握法律、法规的效力等级，其次是指正确选择与相应行政行为相适应的现行有效的法律规范，再次是指全面适用法律规范。

如税务机关对偷税、漏税行为适用《治安管理处罚条例》予以处罚，该行为由于没有正确适用法律，导致该行为的内容不合法。

3、行为目的合乎立法目的
这项要求是主观性要求，即对行为者主观动机、目的要求。

行政主体实施行政行为，应是为了实现相应立法所欲达到的目的。

而不应以权谋私，通过行政职权的行使去实现自己的某种私利，如打击报复，为亲朋好友谋取某种好处等。

否则，其行为就是滥用职权。

滥用职权的行为在外在形式上可能是合法的，但其实
质内容是违法的。

(三)行政行为程序合法
程序合法的要件主要有：
1、行为符合法定方式
这是行政行为程序合法的横向要求，之所以规定行为符合法定方式，主要目的是为了保障行政公正。

行政行为是各种各样的，法律、法规对各种不同的行政行为规定了各种不同的方式。

但有一些行为方式是各种行政行为共同的，是法律法规要求所有行政行为共同遵循的。

行政行为符合法定方式包括遵循共同的方式，又要遵循法律、法规为不同的行政行为规定的方式。

特别是符合行政程序法确定的基本规则、制度。

2、行为符合法定步骤、顺序
这是行政行为程序合法的纵向要求，之所以规定行为符合法定步骤、顺序，主要目的是为了保障行政公正和行政效率。

行为步骤是指行政行为应该经过的过程、阶段、手续。

如行政主体实施行政处罚行为，要先后经过立案、调查取证、听取被处罚人的申辩或举行听证、作出正式处罚决定、将处罚决定书送达被处罚人和为被处罚人受领（简易程序可省略某些步骤）等。

行政行为如没有遵循法定步骤，少进行一道或几道工序，则构成步骤违法。

行为顺序是指行政行为各步骤的先后秩序：先进行哪一步骤，然后在实施哪一步骤。

法律对行政行为的有些步骤没有严格的顺序要求，行政主体可自行确定先实施某一步骤，后实施某一步骤。

法律对有些行政行为的步骤有严格的顺序要求，如行政处罚的先调查取证、后裁决，行政主体必须严格遵循，否则就构成行为顺序违法，从而构成违反法定程序，导致相应的行政行为成为违法行政行为。

3、行为符合法定时限
法律对行政行为时限的规定，主要目的是为了保障行政效率。

行政行为如果没有法定时限，就有可能造成拖延耽搁，给国家、社会利益导致严重损害，也会给公民个人、组织的权益造成损害。

故对行政行为坚持法定时限要求是非常必要的。

违反法定时限要求的行政行为是违法行政行为，相对人对违反法定时限的行政行为可请求撤销，如相应行为已造成了相对人的损失，相对人还可申请行政赔偿。

如行政复议法规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60天内作出行政复议决定，（法律规定的行政复议期限少于60天的除外），如果行政复议机关自受理申请之日起第65天才作出行政复议决定，这个行政复议决定就构成时限违法，从而导致相应的行政行为成为违法行政行为。