农民工随迁子女入学问题分析

农民工随迁子女入学问题分析

作者：张红艳杜悦

来源：《教育观察·上旬》2013年第06期

[摘要]社会排斥是权力集团为实现本群体利益的最大化，剥夺弱势群体的基本公民权利。农民工随迁子女作为社会中的弱势群体，一直遭受着各种社会排斥。其入学问题是制度性社会排斥、经济性社会排斥等多种社会排斥交织在一起产生的结果。而户籍制度作为制度性社会排斥的突出表现，是农民工随迁子女进入城市公办学校的主要障碍。随着“两为主”政策的实施，这一问题虽然很大程度上得到缓解，但是仍有部分农民工随迁子女被拒绝在城市公立学校之外，影响教育公平的实现。

[关键词]农民工随迁子女；公办学校；“两为主”政策；社会排斥；流动儿童

[中图分类号]G775

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3712（2013）16-0001-04

一、研究背景

（一）农民工出现的背景

20世纪50年代，在优先发展重工业的经济发展战略的指导下，为严格限制农民流入城市，二元划分的户籍制度在中国逐渐形成，全国人口被分为农业人口和非农业人口。不同类型的户口决定了人们享有不同的权利和社会福利，非农业户口中的城市居民在子女教育、医疗、养老等方面占有优势。1978年改革开放以后，家庭联产承包责任制在农村地区推行，提高了农村劳动生产率的同时也使农村劳动力过剩问题开始凸显。与此同时，户籍限制逐渐放宽，允许农民自由出入城市。东南沿海地区的城市经济迅速发展，对劳动力的巨大需求吸引农村剩余劳动力大量迁往城市，形成了我国特有的社会群体——“农民工”。

（二）农民工随迁子女的出现

20世纪90年代，农民工群体出现了携妻带子的“家庭化”倾向，由原来分散的、单个的外出向“家庭型”外出转变。越来越多的外出务工人员考虑到子女的人身安全、心理健康、情感交流以及接受教育等方面的因素，选择克服各种困难将孩子带在身边照顾。所以，农民工随迁子女的数量急剧增加。2000年，我国14周岁以下的流动儿童为1410万人[1]。2005年，我国14周岁以下的流动儿童的数量达到1834万人，其中农业户口的流动儿童占76.5%[2]，即农民工

随迁子女有1403万人。而到2011年，14周岁以下的流动儿童的数量已达到3000万。十年间流动儿童的数量增长了113%。根据以往的调查，流动儿童中属于农业户口的占四分之三，也就是说，在流动儿童这个群体中，农民工随迁子女占了绝大多数。随着农民工随迁子女数量的迅速增长，他们受教育的问题日益凸出，尤其是其义务教育阶段的入学问题，成为社会各界关注的焦点。

二、义务教育阶段农民工随迁子女的入学问题

（一）是否有学上

农民工随迁子女义务教育阶段的入学问题涉及两个方面：是否有学上和能否进入城市公办学校。众多学者的前期调查表明，包括农民工随迁子女在内的流动儿童的失学率高于全国平均水平。段成荣根据全国第五次人口普查的数据推算，2000年全国适龄流动儿童中未按要求接受义务教育的比例为4.8%，高于全国的平均水平3.3%[1]。2003年，国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心所做的一项抽样调查显示，流动儿童中一直未能够上学者占6.85%，失学者占2.45%，合计流动儿童的失学率高达9.3%，受教育状况未达到到全国儿童的平均水平。[3]导致流动儿童失学的原因有很多，父母工作流动性大，家庭经济状况的限制，教育资源不足等都会导致其失学。

（二）能否进入城市公办学校

由于流动儿童的户口不在流入地，当地政府不愿为他们提供义务教育服务。以北京为例，2007年有超过40万的流动人口子女在北京读书，25万在公立学校读书，其余15万都在打工子弟学校就读。[4]尽管打工子弟学校在一定程度上满足了农民工随迁子女入学的要求，但是打工子弟学校的教育质量普遍不如当地的公办学校。对农民工随迁子女来说，进入城市公办学校就读成为一个难题。

2007年，中央教科所对北京等12个容纳农民工随迁子女数量不等的城市进行调查。结果显示，只有石家庄和沈阳两个城市的公办学校做到了100%接收农民工随迁子女，而广州只有28%的农民工随迁子女能进入公办学校就读。另外，调查的12个城市中，只有北京、无锡、杭州、成都、乌鲁木齐、沈阳6个城市明确提出公办学校对农民工子女入学免收借读费[5]。将这个比例推广到全国范围，至少有50%的城市仍向农民工子女收取借读费。数据从侧面反映了多数城市在农民工随迁子女进入公办学校上学的问题上设置了门槛。以广东东莞市为例，该市农民工随迁子女若要想与本地儿童缴纳同等入学费用，学生家庭背景需要符合两个条件：在东莞市同一招生学区所在地有固定住址，且连续暂住5年以上；有合法经营证明和计划生育证明。符合这些条件的流动儿童家庭非常少，大多数的流动儿童家庭都要缴纳高额的借读费[6]。由此我们可以知道，对多数农民工来说，如果想让子女在城市接受教育，只有两条选择，要么缴纳高额的借读费在公立学校“借读”，要么去各方面条件都相对较差的打工子弟学校。对那些工作在次要劳动力市场的农民工来说，公立学校收取的借读费超出了他们的经济承

受能力，他们只能将孩子送到打工子弟学校。因此，让农民工随迁子女像本地儿童一样顺利进入城市公办学校就读仍是亟待解决的问题。

三、关于农民工随迁子女接受义务教育的政策

（一）“两为主”政策

农民工随迁子女的入学问题不仅得到了学者们的广泛关注，政府在政策上也迅速做了应对。2001年《关于基础教育改革与发展的决定》中首次提出：“重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”这即是著名的“两为主”政策，截至目前它是我国农民工子女教育政策的核心内容和基本原则，为之后相关政策的出台探明了方向。2003年，国务院办公厅转发了教育部等六部委联合发布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，对各个部门在确保农民工随迁子女接受义务教育上的具体工作和责任作了明确规定，“以流入地政府管理为主、以公办学校为主”的农民工子女入学政策正式确立。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》再次强调“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学”。

（二）2006年修订后的义务教育法

2006年6月29日，全国人大常委通过了新修订的《义务教育法》，对义务教育阶段的学生、学校、教师、教育教学、教育经费保障、法律责任等教育的各方面作了重大调整并作出新的规定。其中第十二条明确规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”这为农民工随迁子女的异地入学提供了法律上的保障。

“两为主”政策以及修订的《义务教育法》保障了农民工随迁子女在城市公办学校接受义务教育的权利，有效缓解了农民工随迁子女的入学问题。但是从中央教科所对北京等12个城市的调查情况来看，由于各城市义务教育资源的有限性以及各地政府和教育行政管理部门对“两为主”政策的执行力度不同，“两为主”政策并未完全发挥其应有的作用。

四、社会排斥理论

社会排斥（socialexclusion）概念是欧洲福利国家制定社会政策、探讨社会问题深层原因的一个重要理论基础。最早对社会排斥进行研究的是西欧。从二战到20世纪70年代中期，西欧度过了经济快速发展的“辉煌的30年”。从70年代开始，受全球化、经济自由化的影响，西