财税体制变迁_土地财政_与经济增长
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一些重要变化，其中影响最大的是１９９８年起实施的住 房 制 度 改 革 和 ２０００ 年 后 中 央 与 地 方 间 收 入 分 配 关 系 的 调 整 。 这 些 变 化 对 “土 地 财 政 ”模 式 的 形 成 及 地 方 经 济 增 长 方 式 的 选 择 产 生 了 怎 样 的 影 响？２０００年后在税收收入日益 向 中 央 集 中 的 情 况 下，地 方 经 济 仍 能 高 速 发 展 的 制 度 性 原 因 是 什 么 ？ 本 文 以 财 税 制 度 作 为 分 析 的 出 发 点 和 落 脚 点 ，基 于 ２０００－２００９ 年 省 级 数 据 ，定 量 研 究 ２０００ 年 以来尤其是２００２年以来财税体制变迁、地方政府的 “土地财政”模式与我国经济增长的关系，试图 揭示决定这一时期经济高速增长的财税制度原因，从而为完 善 财 税 体 制、优 化 地 方 财 政 行 为 机 制、 促使经济长期有效增长提供依据。
二 、制 度 背 景 及 地 方 “土 地 财 政 ”行 为 特 征
（一 ）地 方 政 府 主 导 的 土 地 资 本 化 与 资 本 积 累 在资本、劳动力和土地三要素中，相对于大量的廉价 劳 动 力 和 土 地 资 源，资 本 在 我 国 属 于 稀 缺 资 源 ，短 缺 的 资 本 往 往 是 地 区 经 济 增 长 的 “瓶 颈 ”，如 何 吸 引 和 积 累 资 本 以 促 进 经 济 增 长 是 地 方 政 府 的一项重要任务。 地方投资可以分为两类：政府投资和非政府投资。政 府 投 资 来 源 于 地 方 政 府 掌 握 的 预 算 内 外 可 以 用 于 经 济 建 设 的 资 金 。１９９４ 年 分 税 制 改 革 后 ，地 方 预 算 内 收 入 占 全 国 预 算 内 收 入 比 重 由 改 革 前 的 近 ８０％ 骤 降 至 不 足 ５０％ （不 含 政 府 间 转 移 支 付 ），同 时 支 出 责 任 基 本 保 持 不 变 。 政 府 间 财 政 体 制 的 调 整 ，导 致 了 地 方 的 预 算 内 收 入 基 本 只 能 “吃 饭 ”，建 设 主 要 依 靠 预 算 外 收 入 。 根 据 分 税 制 的 安 排 ，１９９４ 年 以 后 ，土 地 出 让 收 入 全 部 划 归 地 方 。 依 照 《土 地 管 理 法 》和 《城 镇 国 有 土 地 使 用 权 出 让 和 转让暂行条例》等法律文件，我国城市土地出让、转让制 度 框 架 已 于 １９９０ 年 初 步 形 成，但 实 际 上 截 至 １９９４ 年 ，全 国 已 收 取 的 土 地 出 让 金 仅 ２０００ 余 亿 元 。 这 一 局 面 直 到 １９９８ 年 实 行 住 房 制 度 改 革 以 后才逐渐改变。１９９８年７月，国务院发 布《关 于 进 一 步 深 化 城 镇 住 房 制 度 改 革 加 快 住 房 建 设 的 通 知》，决定停止住房实物分配，实施存量公房出售，增量住 房 商 品 化。 商 品 房 市 场 的 启 动，带 动 了 土 地一级市场的活跃，全国土 地 出 让 成 交 价 款 从 ２０００ 年 的 ５９５．５８ 亿 元 增 至 ２００９ 年 的 １４２３９．７ 亿 元，２０１０年则高达３０１０８．９３亿元。① 国有土地 使 用 权 出 让 收 入 主 要 用 于 地 方 基 础 设 施 建 设 领 域， 如 果 考 虑 地 方 性 政 府 债 务 对 土 地 出 让 收 入 的 依 赖 ，其 对 地 方 基 础 设 施 建 设 所 起 的 作 用 更 大 。 招 商 引 资 是 聚 集 非 政 府 投 资 、推 动 地 方 经 济 增 长 的 重 要 杠 杆 。 在 土 地 使 用 权 制 度 尤 其 是 住 房 产 权制度改革以后，地方政府的招商引资更多、更普遍地与土地政策结合起来，形成大规模的经营园区、 经营城市的新模式。对于工业制造业，由于大部分企业并非仅为本地消费者生产，其对生产成本非常 敏 感 ，企 业 流 动 性 较 强 ，同 时 ，优 质 制 造 业 企 业 会 带 来 相 关 产 业 的 集 聚 和 人 口 的 集 中 ，从 而 带 动 商 业 和 服 务 业 的 发 展 ，进 而 产 生 产 业 的 “溢 出 效 应”。 因 此 ，综 合 考 虑 经 济 增 长 和 财 税 利 益 ，地 方 政 府 在 地 区 竞 争 压 力 下 ，往 往 会 选 择 低 价 协 议 出 让 工 业 用 地 的 策 略 。 而 对 于 住 宅 、商 业 和 服 务 业 ，由 于 其 主 要 提 供 的 是 在 本 地 消 费 的 服 务 ，流 动 性 较 弱 ，同 时 与 房 地 产 业 相 关 的 财 税 收 入 多 为 一 次 性 收 入 ，相 关 收 入 不经常或不重复发生，地方政府往往选择“招拍挂”方式高价出让土地（陶然等，２００９）。 可见，以１９９８年住房产权制度改革与土地产权制度改革相结合为起点 ，逐步形成了２０００年以 来以土地为基础的资本积累过程和以土地为中心的经济增长过程。 （二 ）财 税 制 度 内 在 不 稳 定 性 与 激 励 机 制 扭 曲 土地产权制度改革，尤其是住房产权制度改革之后，促 进 了 以 土 地 为 中 心、以 地 方 政 府 为 主 导 的 经 济 增 长 格 局 的 形 成 ，而 作 为 初 始 条 件 之 一 的 财 政 体 制 和 土 地 房 产 税 收 制 度 ，影 响 着 经 济 增 长 以 及相关产权制度变迁的路径。 １．财 政 体 制 缺 乏 内 在 稳 定 性
Ｆｉｎａｎｃｅ ＆ Ｔｒａｄｅ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｎｏ．１２，２０１１
财 税 体 制 变 迁 、“土 地 财 政 ”与 经 济 增 长 ＊
陈志勇 陈莉莉
内容提要：本文研究２０００年以来财税体 制 变 迁、地 方“土 地 财 政”模 式 与 我 国 经 济 增 长的关系，并用２０００－２００９年我国省级面 板 数 据 进 行 了 计 量 分 析。 通 过 分 析 我 们 发 现： ２０００年以来税收收入有利于中央的调整没有改变地方政府的增长取向 ，而是显著改变了 地方政府推动经济增长的具体方式。一方面，财 税 体 制 的 调 整 驱 使 地 方 政 府 依 赖 土 地 出 让 收 入 进 行 基 础 设 施 建 设 ，改 善 投 资 环 境 ，促 进 地 方 经 济 增 长 ；另 一 方 面 ，财 税 体 制 的 调 整 驱使地方财政倚重房地产业，并通过对房地 产 业 的 扶 持，发 挥 其 联 动 效 应，直 接 或 间 接 带 动 其 他 产 业 发 展 ，提 升 地 方 经 济 水 平 。
一、引 言
改革开放以来中国经济长期高速增长现象吸引了海内 外 学 者 的 广 泛 研 究 ，这 为 我 们 理 解 中 国 经济增长提供了丰富的视角，其中研究中央与地方间财政关系的 调 整 对 中 国 经 济 增 长 的 影 响 是 一 个 非 常 重 要 的 视 角 。 关 于 分 税 制 对 中 国 经 济 增 长 的 影 响 ，围 绕 着 其 财 政 集 权 抑 或 分 权 效 应 ，大 致 分 为两种观点：一种认为分税制规范了中央与地方以及地方与地方之间的财政竞争 ，增强了政府的政 策协调能力，这种财政分权下的“趋好竞争”（ｒａｃｅ ｔｏ ｔｈｅ ｔｏｐ）促 进 了 中 国 经 济 发 展 （张 晏、龚 六 堂， ２００５）。 另 一 种 观 点 则 认 为 分 税 制 使 预 算 收 入 集 权 化 ，导 致 地 方 政 府 通 过 预 算 外 和 制 度 外 途 径 伸 出 “攫取之手”（ｇｒａｐｐｉｎｇ ｈａｎｄ），加 剧 腐 败，降 低 投 资，减 缓 了 １９９４－１９９８ 年 的 中 国 经 济 增 速 （陈 抗 等 ，２００２）。 而 增 加 预 算 外 收 入 是 否 就 意 味 着 地 方 政 府 伸 出 了 “攫 取 之 手 ”，降 低 了 投 资 ，进 而 阻 碍 了 中 国 经 济 增 长 ，张 军 等 人 （２００７）有 不 同 的 看 法 ，他 们 认 为 分 税 制 以 后 地 方 预 算 外 收 入 主 要 用 于 基 础 设施投资，客观上强化了地方政 府 的 财 政 激 励。 张 五 常（２００９）认 为，１９９４ 年 分 税 制 改 革 形 成 不 同 地区层面上下串联层层承包的税收分成制，强化了财政激励，鼓 励 了 地 区 竞 争，尤 其 是 在 实 际 上 拥 有 界 定 土 地 使 用 权 的 县 级 地 区 间 竞 争 异 常 激 烈 ，导 致 中 国 经 济 自 ２０ 世 纪 ９０ 年 代 中 期 至 ２００３ 年 的 持 续 高 速 增 长 。２０ 世 纪 ９０ 年 代 末 以 来 ，地 方 财 政 形 成 了 越 来 越 明 显 的 “土 地 财 政 ”特 征 ，即 地 方 公 共资本积累主要依靠卖地收入，而地方税和地方收费又高度依赖 房 地 产 业。 随 着“土 地 财 政”成 为 各方关注的焦点，有关财税体制变化、“土地财政”与经济增长关 系 的 研 究 逐 渐 增 多，但 主 要 是 定 性 的机制研究以及基于实地调研基础上的推断。如城市化与土 地 制 度 改 革 课 题 组（２００５）、蒋 省 三 等 （２００７）在 实 地 调 研 中 发 现 ，２０ 世 纪 ９０ 年 代 末 以 来 土 地 在 我 国 经 济 增 长 中 扮 演 着 重 要 的 角 色 ，并 推 进 我 国 工 业 化 、城 市 化 快 速 进 行 。 在 为 数 不 多 的 定 量 研 究 中 ，杜 雪 君 等 （２００９）选 用 人 均 土 地 出 让 收 入 作 为 土 地 财 政 指 标 ，研 究 土 地 财 政 与 经 济 增 长 的 关 系 ，结 果 显 示 ，土 地 财 政 对 我 国 １９９８－２００５ 年
＊ 本项研究得到国家社会科学基金项目“建立有利于科学发展的财税制度研究———基于对‘土地 财 政’问 题 的 治 理”（批 准 号： ０８ＢＪＹ１４１）的 资 助 。 文 责 自 负 。
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２０１１ 年 第 １２ 期
间的经济增长存在显著的正向作用。 实际上，２０世纪９０年代后期以来，在 原 分 税 制 框 架 基 础 上，地 方 财 政 的 运 行 环 境 陆 续 发 生 了
关 键 词：财税体制 土地财政 经济增长 作 者 简 介 ：陈 志 勇 ，中 南 财 经 政 法 大 学 财 政 税 务 学 院 院 长 、教 授 ，４３００７４；
陈 莉 莉 ，中 南 财 经 政 法 大 学 财 政 税 务 学 院 博 士 研 究 生 ，４３００７４。 中 图 分 类 号 ：Ｆ８１２．２ 文 献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ：１００２－８１０２（２０１１）１２－００２４－０６
① 包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入和新增建设用地有偿使用费收入 。
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Ｆｉｎａｎｃｅ ＆ Ｔｒａｄｅ ＥｃｏｎБайду номын сангаасｍｉｃｓ，Ｎｏ．１２，２０１１
我 国 财 政 体 制 缺 乏 宪 法 和 法 律 保 障 ，分 税 制 之 前 如 此 ，分 税 制 之 后 依 然 没 有 根 本 改 变 。 分 税 制 以来财政体制的调整基本上是以政府及其部门的“文件”、“通知”等 形 式 下 达 和 执 行 的。 在 没 有 法 律 约 束 的 情 况 下 ，处 于 强 势 地 位 的 中 央 政 府 是 制 度 变 迁 的 主 导 者 ，可 以 根 据 自 身 利 益 的 需 要 改 变 财 政分配方案，从而形成财权和财力逐渐向上集中的 格 局。 在 １９９４ 年 分 税 制 形 成 的 中 央 税、地 方 税 以 及 中 央 地 方 共 享 税 框 架 基 础 上 ，自 ２０００ 年 起 ，中 央 先 后 对 证 券 交 易 印 花 税 分 享 比 例 、所 得 税 划 分 比 例 以 及 出 口 退 税 负 担 机 制 进 行 了 调 整 。 这 些 调 整 使 中 央 级 税 收 收 入 所 占 比 重 明 显 上 升 ，２００１ 年 中央级税 收 收 入 占 比 为 ５７．４４％，２００２ 年 猛 增 至 ６０．４９％，２００３ 年 继 续 大 幅 上 升 至 ６３．０９％，２００４ 年 达 到 最 高 值 ６４．２２％ ，虽 然 此 后 中 央 级 税 收 收 入 比 重 有 所 降 低 ，但 也 基 本 维 持 在 ６３％ 左 右 。
二 、制 度 背 景 及 地 方 “土 地 财 政 ”行 为 特 征
（一 ）地 方 政 府 主 导 的 土 地 资 本 化 与 资 本 积 累 在资本、劳动力和土地三要素中，相对于大量的廉价 劳 动 力 和 土 地 资 源，资 本 在 我 国 属 于 稀 缺 资 源 ，短 缺 的 资 本 往 往 是 地 区 经 济 增 长 的 “瓶 颈 ”，如 何 吸 引 和 积 累 资 本 以 促 进 经 济 增 长 是 地 方 政 府 的一项重要任务。 地方投资可以分为两类：政府投资和非政府投资。政 府 投 资 来 源 于 地 方 政 府 掌 握 的 预 算 内 外 可 以 用 于 经 济 建 设 的 资 金 。１９９４ 年 分 税 制 改 革 后 ，地 方 预 算 内 收 入 占 全 国 预 算 内 收 入 比 重 由 改 革 前 的 近 ８０％ 骤 降 至 不 足 ５０％ （不 含 政 府 间 转 移 支 付 ），同 时 支 出 责 任 基 本 保 持 不 变 。 政 府 间 财 政 体 制 的 调 整 ，导 致 了 地 方 的 预 算 内 收 入 基 本 只 能 “吃 饭 ”，建 设 主 要 依 靠 预 算 外 收 入 。 根 据 分 税 制 的 安 排 ，１９９４ 年 以 后 ，土 地 出 让 收 入 全 部 划 归 地 方 。 依 照 《土 地 管 理 法 》和 《城 镇 国 有 土 地 使 用 权 出 让 和 转让暂行条例》等法律文件，我国城市土地出让、转让制 度 框 架 已 于 １９９０ 年 初 步 形 成，但 实 际 上 截 至 １９９４ 年 ，全 国 已 收 取 的 土 地 出 让 金 仅 ２０００ 余 亿 元 。 这 一 局 面 直 到 １９９８ 年 实 行 住 房 制 度 改 革 以 后才逐渐改变。１９９８年７月，国务院发 布《关 于 进 一 步 深 化 城 镇 住 房 制 度 改 革 加 快 住 房 建 设 的 通 知》，决定停止住房实物分配，实施存量公房出售，增量住 房 商 品 化。 商 品 房 市 场 的 启 动，带 动 了 土 地一级市场的活跃，全国土 地 出 让 成 交 价 款 从 ２０００ 年 的 ５９５．５８ 亿 元 增 至 ２００９ 年 的 １４２３９．７ 亿 元，２０１０年则高达３０１０８．９３亿元。① 国有土地 使 用 权 出 让 收 入 主 要 用 于 地 方 基 础 设 施 建 设 领 域， 如 果 考 虑 地 方 性 政 府 债 务 对 土 地 出 让 收 入 的 依 赖 ，其 对 地 方 基 础 设 施 建 设 所 起 的 作 用 更 大 。 招 商 引 资 是 聚 集 非 政 府 投 资 、推 动 地 方 经 济 增 长 的 重 要 杠 杆 。 在 土 地 使 用 权 制 度 尤 其 是 住 房 产 权制度改革以后，地方政府的招商引资更多、更普遍地与土地政策结合起来，形成大规模的经营园区、 经营城市的新模式。对于工业制造业，由于大部分企业并非仅为本地消费者生产，其对生产成本非常 敏 感 ，企 业 流 动 性 较 强 ，同 时 ，优 质 制 造 业 企 业 会 带 来 相 关 产 业 的 集 聚 和 人 口 的 集 中 ，从 而 带 动 商 业 和 服 务 业 的 发 展 ，进 而 产 生 产 业 的 “溢 出 效 应”。 因 此 ，综 合 考 虑 经 济 增 长 和 财 税 利 益 ，地 方 政 府 在 地 区 竞 争 压 力 下 ，往 往 会 选 择 低 价 协 议 出 让 工 业 用 地 的 策 略 。 而 对 于 住 宅 、商 业 和 服 务 业 ，由 于 其 主 要 提 供 的 是 在 本 地 消 费 的 服 务 ，流 动 性 较 弱 ，同 时 与 房 地 产 业 相 关 的 财 税 收 入 多 为 一 次 性 收 入 ，相 关 收 入 不经常或不重复发生，地方政府往往选择“招拍挂”方式高价出让土地（陶然等，２００９）。 可见，以１９９８年住房产权制度改革与土地产权制度改革相结合为起点 ，逐步形成了２０００年以 来以土地为基础的资本积累过程和以土地为中心的经济增长过程。 （二 ）财 税 制 度 内 在 不 稳 定 性 与 激 励 机 制 扭 曲 土地产权制度改革，尤其是住房产权制度改革之后，促 进 了 以 土 地 为 中 心、以 地 方 政 府 为 主 导 的 经 济 增 长 格 局 的 形 成 ，而 作 为 初 始 条 件 之 一 的 财 政 体 制 和 土 地 房 产 税 收 制 度 ，影 响 着 经 济 增 长 以 及相关产权制度变迁的路径。 １．财 政 体 制 缺 乏 内 在 稳 定 性
Ｆｉｎａｎｃｅ ＆ Ｔｒａｄｅ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｎｏ．１２，２０１１
财 税 体 制 变 迁 、“土 地 财 政 ”与 经 济 增 长 ＊
陈志勇 陈莉莉
内容提要：本文研究２０００年以来财税体 制 变 迁、地 方“土 地 财 政”模 式 与 我 国 经 济 增 长的关系，并用２０００－２００９年我国省级面 板 数 据 进 行 了 计 量 分 析。 通 过 分 析 我 们 发 现： ２０００年以来税收收入有利于中央的调整没有改变地方政府的增长取向 ，而是显著改变了 地方政府推动经济增长的具体方式。一方面，财 税 体 制 的 调 整 驱 使 地 方 政 府 依 赖 土 地 出 让 收 入 进 行 基 础 设 施 建 设 ，改 善 投 资 环 境 ，促 进 地 方 经 济 增 长 ；另 一 方 面 ，财 税 体 制 的 调 整 驱使地方财政倚重房地产业，并通过对房地 产 业 的 扶 持，发 挥 其 联 动 效 应，直 接 或 间 接 带 动 其 他 产 业 发 展 ，提 升 地 方 经 济 水 平 。
一、引 言
改革开放以来中国经济长期高速增长现象吸引了海内 外 学 者 的 广 泛 研 究 ，这 为 我 们 理 解 中 国 经济增长提供了丰富的视角，其中研究中央与地方间财政关系的 调 整 对 中 国 经 济 增 长 的 影 响 是 一 个 非 常 重 要 的 视 角 。 关 于 分 税 制 对 中 国 经 济 增 长 的 影 响 ，围 绕 着 其 财 政 集 权 抑 或 分 权 效 应 ，大 致 分 为两种观点：一种认为分税制规范了中央与地方以及地方与地方之间的财政竞争 ，增强了政府的政 策协调能力，这种财政分权下的“趋好竞争”（ｒａｃｅ ｔｏ ｔｈｅ ｔｏｐ）促 进 了 中 国 经 济 发 展 （张 晏、龚 六 堂， ２００５）。 另 一 种 观 点 则 认 为 分 税 制 使 预 算 收 入 集 权 化 ，导 致 地 方 政 府 通 过 预 算 外 和 制 度 外 途 径 伸 出 “攫取之手”（ｇｒａｐｐｉｎｇ ｈａｎｄ），加 剧 腐 败，降 低 投 资，减 缓 了 １９９４－１９９８ 年 的 中 国 经 济 增 速 （陈 抗 等 ，２００２）。 而 增 加 预 算 外 收 入 是 否 就 意 味 着 地 方 政 府 伸 出 了 “攫 取 之 手 ”，降 低 了 投 资 ，进 而 阻 碍 了 中 国 经 济 增 长 ，张 军 等 人 （２００７）有 不 同 的 看 法 ，他 们 认 为 分 税 制 以 后 地 方 预 算 外 收 入 主 要 用 于 基 础 设施投资，客观上强化了地方政 府 的 财 政 激 励。 张 五 常（２００９）认 为，１９９４ 年 分 税 制 改 革 形 成 不 同 地区层面上下串联层层承包的税收分成制，强化了财政激励，鼓 励 了 地 区 竞 争，尤 其 是 在 实 际 上 拥 有 界 定 土 地 使 用 权 的 县 级 地 区 间 竞 争 异 常 激 烈 ，导 致 中 国 经 济 自 ２０ 世 纪 ９０ 年 代 中 期 至 ２００３ 年 的 持 续 高 速 增 长 。２０ 世 纪 ９０ 年 代 末 以 来 ，地 方 财 政 形 成 了 越 来 越 明 显 的 “土 地 财 政 ”特 征 ，即 地 方 公 共资本积累主要依靠卖地收入，而地方税和地方收费又高度依赖 房 地 产 业。 随 着“土 地 财 政”成 为 各方关注的焦点，有关财税体制变化、“土地财政”与经济增长关 系 的 研 究 逐 渐 增 多，但 主 要 是 定 性 的机制研究以及基于实地调研基础上的推断。如城市化与土 地 制 度 改 革 课 题 组（２００５）、蒋 省 三 等 （２００７）在 实 地 调 研 中 发 现 ，２０ 世 纪 ９０ 年 代 末 以 来 土 地 在 我 国 经 济 增 长 中 扮 演 着 重 要 的 角 色 ，并 推 进 我 国 工 业 化 、城 市 化 快 速 进 行 。 在 为 数 不 多 的 定 量 研 究 中 ，杜 雪 君 等 （２００９）选 用 人 均 土 地 出 让 收 入 作 为 土 地 财 政 指 标 ，研 究 土 地 财 政 与 经 济 增 长 的 关 系 ，结 果 显 示 ，土 地 财 政 对 我 国 １９９８－２００５ 年
＊ 本项研究得到国家社会科学基金项目“建立有利于科学发展的财税制度研究———基于对‘土地 财 政’问 题 的 治 理”（批 准 号： ０８ＢＪＹ１４１）的 资 助 。 文 责 自 负 。
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２０１１ 年 第 １２ 期
间的经济增长存在显著的正向作用。 实际上，２０世纪９０年代后期以来，在 原 分 税 制 框 架 基 础 上，地 方 财 政 的 运 行 环 境 陆 续 发 生 了
关 键 词：财税体制 土地财政 经济增长 作 者 简 介 ：陈 志 勇 ，中 南 财 经 政 法 大 学 财 政 税 务 学 院 院 长 、教 授 ，４３００７４；
陈 莉 莉 ，中 南 财 经 政 法 大 学 财 政 税 务 学 院 博 士 研 究 生 ，４３００７４。 中 图 分 类 号 ：Ｆ８１２．２ 文 献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ：１００２－８１０２（２０１１）１２－００２４－０６
① 包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入和新增建设用地有偿使用费收入 。
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Ｆｉｎａｎｃｅ ＆ Ｔｒａｄｅ ＥｃｏｎБайду номын сангаасｍｉｃｓ，Ｎｏ．１２，２０１１
我 国 财 政 体 制 缺 乏 宪 法 和 法 律 保 障 ，分 税 制 之 前 如 此 ，分 税 制 之 后 依 然 没 有 根 本 改 变 。 分 税 制 以来财政体制的调整基本上是以政府及其部门的“文件”、“通知”等 形 式 下 达 和 执 行 的。 在 没 有 法 律 约 束 的 情 况 下 ，处 于 强 势 地 位 的 中 央 政 府 是 制 度 变 迁 的 主 导 者 ，可 以 根 据 自 身 利 益 的 需 要 改 变 财 政分配方案，从而形成财权和财力逐渐向上集中的 格 局。 在 １９９４ 年 分 税 制 形 成 的 中 央 税、地 方 税 以 及 中 央 地 方 共 享 税 框 架 基 础 上 ，自 ２０００ 年 起 ，中 央 先 后 对 证 券 交 易 印 花 税 分 享 比 例 、所 得 税 划 分 比 例 以 及 出 口 退 税 负 担 机 制 进 行 了 调 整 。 这 些 调 整 使 中 央 级 税 收 收 入 所 占 比 重 明 显 上 升 ，２００１ 年 中央级税 收 收 入 占 比 为 ５７．４４％，２００２ 年 猛 增 至 ６０．４９％，２００３ 年 继 续 大 幅 上 升 至 ６３．０９％，２００４ 年 达 到 最 高 值 ６４．２２％ ，虽 然 此 后 中 央 级 税 收 收 入 比 重 有 所 降 低 ，但 也 基 本 维 持 在 ６３％ 左 右 。