行业协会与政府关系分析

行业协会与政府关系分析
刘田 华东理工大学 上海
1.行业协会的理论界定
1.1主要定义
第一种是法律上的定义。

例如，《上海市行业协会暂行办法》（2002年1月10日上海市人民政府发布）第二条规定：本办法所称行业协会，是指由本市同业经济组织以及相关单位自愿组成的非营利性的以经济类为主的社团法人。

第二种是根据组织目的进行的定义。

如干春晖认为，“行业协会是一种旨在维护同行业利益，促进同行业发展，协调行业内竞争关系，进行行业的自我协调、自我约束的社会中介组织”[1]；美国《经济学百科全书》中把行业协会定义为“一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体”。

第三种是针对其性质进行的定义。

如柯堤佐认为“行业协会是以同行业企业为主体，依照国家有关法规和政策自愿组成的，非营利性、自律性的行业管理组织。

”[2]第四种是依据其地位与职能的定义。

如郑爱军认为，“行业协会是介于政府、企业之间，商品生产业与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织。

”[3]第五种是综合类定义，把行业协会的构成主体、性质和宗旨结合起来下定义。

如“行业协会是指由与本行业有关的企事业、科研、教育、勘察、设计单位自愿组成，跨所有制、跨地区，专业性、公益性、群众性的社会民间团体，是具有法人资格的非营利性的行业自律管理与市场中介组织”[4]；“行业协会是同行业企业自愿组成的协调行业发展的民主管理机构”[5]等等。

1.2属性与特征
首先，行业协会在组织性质上归属于社团组织，因而具有社团组织所共有的基本属性，即民间性和非营利性。

[6]民间性表达的是行业协会与政府组织的分野，意味着行业协会在体制上是独立于政府的，不是政府的一部分，也不受制于政府。

此外，行业协会是由追求自身利益最大化的经济实体结合而成的，但其自身却并非经济实体，其运作过程中产生的盈利只能用于其事业的进一步开展，而不能在其成员中进行分配。

其次，与其他社团组织相比，行业协会又表现出以下特性。

一是经济性。

行业协会以经济实体为主体成员，工作内容主要是围绕企业的经济活动开展，其服务也集中于作为市场主体的成员所追求的经济利益上，为它们提供经济服务，并具有一定的经济职能，因此，它与市场、经济的联系比其他社团组织更密切，是一种经济社团。

二是会员制。

行业协会对会员的资格做出了严格的规定，具体说来，通常偏重于从事某一行业，或与该行业有关的，从事生产、科研、经营的企事业单位和个人。

这些单位或个人要提交申请并通过资格审查才能加入协会，成为会员，享受会员的权利，履行会员的义务。

三是互益性。

所谓互益，是相对于为社会多数成员提供服务的“公益”而言的，即只服务于共享一定文化、社会或经济特征的特定群体，对其组织边界以内的成员提供利益表达、利益保护等，使成员在参与组织活动中获益。

[10]尽管行业协会为其成员提供的也是一种公共物品，但因其提供的服务主要是在其成员中间分享，因此属于互益性组织。

四是开放性。

行业协会以行业为基础，不受部门、地区与所有制的限制，同行业及相关行业内的企业和个人均可自愿加入，亦可自由退出。

1.3基本职能
代表职能。

行业协会代表着本行业全体企业的共同利益，当本行业遭遇到来自国内的其他行业、政府以及国外行业的利益冲突时，行业协会可以采取措施来对本行业的利益加以维护。

沟通职能。

作为政府与企业之间的桥梁，行业协会向政府传达企业的共同要求，同时协助政府制定和实施行业发展规划、产业政策、行政法规和有关法律。

协调职能。

行业协会协调企业与消费者之间、同行业企业之间、本行业与其他行业之间、行业与政府之间的关系。

自律职能。

行业协会通过对行规行约的制定，对本行业产品和服务质量、竞争手段、经营作风等进行严格监督，打击违法、违规行为，以维护行业信誉，创造良好的市场竞争秩序。

2.行业协会的资源构成
2.1经济与人力资源
经济资源是行业协会赖以生存和运转的物质性财富，包括以办公场地、办公设备为表现形式的固定资产和货币形式的各种经费。

经费通常由四部分组成：政府主管部门拨款、会员交纳的会费、服务收费及其他经费。

此外，行业协会还会有类似企业捐资、小规模金融投资、利息收入等的其他收入，但通常只在整个经费收入中占很小比例。

人力资源简单地说就是行业协会所有事务的承担者。

由于行业协会组织化程度较高，有较完备的组织结构，因而在其内部形成不同的角色分工，体现在人力资源上，就是不同的结构层承担着不同的职责与工作。

受我国《社会团体登记管理条例》的规定，行业协会在组织机构的建立上大体相同，主要由最高权力机构、执行机构和办事机构组成。

经济和人力是行业协会作为一种组织运转所需要的基本资源，在行业协会组织内部发生作用，其中大部分也可称为“内生性资源”。

2.2 权威资源
作为行业组织，行业协会的充分发展，能够为全行业赢得较为理想的秩序。

但是，对秩序的维护必须建立在相当的权威基础之上，即拥有一定的权威资源。

权威是行业协会在职权上的强制力和维护公平秩序的威信。

行业协会在职权上的强制力，即权力，可以通过政府的明文规定反映出来。

比如，早在1999年10月22日，国家经贸委发布了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见（试行）》，对行业协会职能作了进一步的明确：开展行业、地区经济发展调查研究，提出有关经济政策和立法方面的意见和建议；经政府主管部门同意和授权进行行业统计，收集、分析、发布行业信息；创办刊物，开展咨询；组织人才、技术、职业培训；组织展销会、展览会等；经政府部门同意，参与质量管理和监督工作；指导、帮助企业改善经营管理；受委托组织科技成果鉴定和推广应用；开展国内外经济技术交流与合作；制定并监督执行行规行约，规范行业行为，协调同行价格争议，维护公平竞争；反映会员要求，协调会员关系，维护其合法权益；经政府部门授权和委托，参与制订行业规划，对行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行前期论证；参与制定、修订国家标准和行业标准，组织贯彻实施并进行监督；参与行业生产、经营许可证发放的有关工作，参与资质审查；参与相关产品市场的建设；发展行业和社会公益事业；承担政府部门委托的其他任务等。

同时，行业协会又应该具有从社会合法性资源中延伸出来的，对行业进行自律即自我规范、自我约束的权力以及在事实上行使这种权力的威信，如制定行规行约，并确保其得以遵守执行。

2.3 关系资源
关系资源最为常见的体现之一就是行业协会与政府部门官员的“认识”、“熟悉”。

正如上海市中小企业协会的一位负责人所说：“他们（企业会员）有了麻烦不知道找谁，我们和经委每个部门都很熟，可以直接找到管这事的人。

此外，如果是经委外的事，我们就不通过经委，我们在其他部门也认识很多人。

”从这番多少带有点炫耀的话语背后折射出：对于一些企业而言，行业协会与政府官员的“认识”、“熟悉”，是一种稀缺资源。

这种资源对于民营的中小企业很重要，是它们想要得到又难以得到的。

而行业协会凭借其在这种关系资源占有上的优势，就具有了满足企业对这种资源的需求的能力。

同时，关系资源中也包含着企业对行业协会的信任、支持。

所谓信任，是基于过去的经验而对未来的预期，以及根据这一预期做出相应的行动。

关系资源是一类极为特殊的资源，行业协会对它的占有表现出一种过程的工具性，即获得关系资源并非行业协会的目的，而是希望能够通过它来获取更多的其他资源，而这些其他资源是行业协会本身无法直接获得，甚至无法接触到的。

关系资源的存在，扩大了行业协会的资源半径，因此，它不仅是一种重要的资源，同时，也是行业协会获取资源的一种方式。

3 行业协会与政府
3.1赋予和受惠--行业协会的行政性
在我国现行体制下，行业协会的生存是以得到政府的制度保证和官方认可为前提条件的，因此，行业协会的资源获取方式首先以政府对其赋予环境资源和官方合法性资源的形式表现出来。

所谓赋予，含有政府对行业协会的“施与”之意，在这个过程中，作为赋予者，政府处于主动地位，而行业协会作为受惠者，
是接受政府的赋予，因而处于相对被动的地位。

同时，从动态过程来看，在政府赋予行业协会资源、使得行业协会的资源得以增加的同时，并不以减少政府自身资源为代价，因而政府能赋予行业协会的这类资源具有某种“公共物品”的性质（使用上的非排他性）。

显然，这里隐含着这样的问题：政府作为这类资源的控制者，为何愿意把资源赋予行业协会？政府对行业协会的资源赋予，正是其在从传统部门管理向行业管理的转变过程中进行理性选择的结果。

传统计划经济体制对行业的管理是条块分割格局下的部门管理，即各级政府都建立专业经济部门，直接拥有和管理自身系统内的国有企业。

这种管理体制的最大弊端是部门和地方之间缺乏横向的联系，给资源的横向重组造成极大的障碍。

随着市场化改革的深入，非公有制经济逐步壮大，但它们却始终游离在部门系统之外，政府的产业政策难以向系统外的企业扩散。

同时，由于政府各系统所管辖的企业在全行业中的覆盖面逐步缩小，传统的主管部门不但无法对全行业进行管理，而且还可能成为原系统内企业利益的代言人，结果造成产业内的市场竞争环境恶化，出现了产业内大量的重复建设和无序竞争。

由此可见，以行政权力为基础的“部门管理模式”已经丧失了有效运转的前提条件，计划体制时期建立起来的一整套宏观经济管理模式的效用正在减弱。

在中国加入WTO以后，原先由政府进行的种种招商引资活动，以及对企业生产经营的直接管理将会被视为非市场化行政干预，违背了国际上的自由竞争原则，显然，政府迫切需要建立一种新的行业管理机制，以适应变化了的经济运行结构。

因此，转变政府职能，缩小和重新划分政府直接管理竞争性产业的权限就成为政府决策的理性选择。

在这种情况下，借助国外的成功经验，组建和培育行业协会，成为一项协调各种利益主体、重建行业内部以及政府与企业间的信息交流系统、促进国际交流与合作等等的理想而可行的制度选择。

同时，它能在有效实施行业管理的过程中，大量节省政府的交易费用，提高政府效率。

一方面，政府的活动主要是依据国家的整体发展要求，来制定和执行行业政策、法规，通过统筹规划、引导和必要的监督，为行业和企业创造良好的发展环境。

另一方面，由于改革所带来的简政放权、政企分开，以及非公有制经济成分的大量出现，政府管理的对象和范围也发生了很大的变化。

行业协会通过建立会员企业档案，能够基本了解各会员单位的经营项目、产品结构、生产规模、生产条件和市场占有情况，同时，在与企业的紧密联系中，还能够及时了解市场动向和企业需求，充分利用会员中的研究单位以及自身的专业人才优势，对行业动态做出及时、科学的判断，从而对政府宏观决策的制定起到基础的依据作用。

政府只需在行业协会收集资料的基础上，综合平衡各个行业的情况，就可以制定出符合宏观经济发展需要的各项政策，这显然比政府直接对所有企业开展调查要更加容易与科学。

基于上述理性分析，政府开始主动地培育行业协会，为其生存与发展创造条件。

首先，政府努力创造适合行业协会生长的制度环境。

值得说明的是，处于宏观层面的环境资源是以三者（行业协会、政府、企业）构成的网络对其的“嵌入”为特征的，从现实来看，主要表现为改革对三者产生的综合影响。

然而，由于我国的改革是政府主导型，改革过程中形成的有利于行业协会发展的制度在很大程度上是由政府制定的。

从行业协会的发展历程可以看到，政府直接制定的有关行业协会的制度、政策并不多见，比较典型的有1979年国务院提出的“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的改革要求，1993年中共十四届三中全会提出要“发挥行业协会、商会等组织的作用”，1997年在上海、广州、厦门、温州四个城市实行的行业协会试点，1999年国家经贸委发布《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见（试行）》，自1999年以来深圳、上海、北京、山东等省市制定的地方性行业协会法规。

与此相比，政府间接赋予行业协会的环境资源却相当丰富。

《社会团体登记管理条例》的修订从法律上保证了行业协会的生存空间；政企分开、扩大企业自主权的改革为行业协会提供了发挥余地；政府大规模机构改革在事实上确立了分行业分层次管理体制；户籍、就业、社会保障等一系列制度的改革，造就了可以自由迁徙、自由择业的社会劳动力，从而使得行业协会可以比较容易地获得人力资源；所有制结构的多元化，产生了不属于政府的经济资源及其所有者，从而使行业协会有可能争取到独立于政府之外的经济来源；此外，地域的开放则为行业协会与其他社会组织进行跨地区、跨国界的交流合作提供了可能等等。

可见，政府通过直接与间接的赋予，为行业协会创造了生存发展的环境。

与赋予环境资源同样重要的还有给予行业协会合法的地位。

我国现行的管理体制规定，行业协会要在法律上登记成为法人，必须要先找到一个业务主管单位。

这是行业协会存在的先决条件。

同时，现行体制还授予业务主管部门极为广泛的管理权限。

《社会团体登记管理条例》第二十八条规定：“业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（二）监
督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。

”在这样广泛的管理权限下，担任行业协会的主管单位就意味着要承担巨大的责任，但是，政府显然很“慷慨”地赋予了行业协会官方合法性资源。

一般来说，组建行业协会的政府部门会顺利成章地担任协会的业务主管单位，并履行其监管职责。

同时，行业协会在从政府赋予的官方合法性资源中受惠的同时也要接受严格的评判与制约。

首先，行业协会的宗旨必须与政府倡导的相一致。

政府组建行业协会的目的是为了开展行业管理，因此，行业协会的工作就必须以此为中心。

只有在这种情况下，政府主管部门才有理由让行业协会使用政府的资源，才能提供行业协会开展活动的空间。

其次，即使一个行业协会已经登记成为法人，政府主管部门也会不断地评判其活动，并做出适当的反应。

事实上，行业协会的业务主管部门对挂靠其下的行业协会拥有极为宽泛的管理权限，除了《社会团体登记管理条例》第二十八条规定的必须履行的五项监督管理职责外，业务主管单位还要对行业协会内部组织机构、财务、负责人选举等多项事务进行日常管理，并审查行业协会一年一度的工作报告。

根据对行业协会的严格审查与监管，给予其嘉奖、批评或者惩罚。

再次，政府主管部门对行业协会的评判还会直接影响到其对行业协会的符号性参与程度。

一般来说，政府更愿意参与到那些经审查为“合格”或“优良”的行业协会之中，如出席协会的重大会议、欣然接受担任协会名誉会长的邀请等等。

在这个赋予和受惠的过程中，造就了行业协会在一定程度上的行政性。

一方面，政府对环境资源的绝对控制决定了行业协会必须依赖于政府的政策扶持；另一方面，官方合法性资源的赋予将行业协会置于政府主管部门的全权管理之下，不仅影响到行业协会自主性的发挥，而且还造成了主管部门与行业协会的“上下级”关系，从而在事实上把行业协会纳入到政府的行政体系之中，使行业协会在某种程度上成为政府权力的延伸机构。

同时，政府对行业协会的资源赋予完全是由政府单方面的意志决定的，并没有留给行业协会自主决定的空间。

而对于政府的赋予，行业协会是不能拒绝的，否则就会因为缺乏必要的生存资源而无法生存。

因此，从这个意义上说，在我国行业协会发展的现阶段，其在一定程度上的行政化倾向是不可避免的。

3.2让渡、承接与替代-行业协会的职能化
首先来看政府对行业协会的资源让渡。

在这个过程中，政府将自己所控制的一部分经济资源、人力资源以及权威资源转让给了行业协会。

值得注意的是，不同于环境资源与合法性资源，这里的几类资源都具有私人物品的性质，是排它的，也就是说，政府和行业协会不可能同时占有它们，政府对这几类资源的让渡在增加行业协会资源的同时，会导致政府自身资源的减少。

这里同样也存在一个疑问：政府为何甘愿将自己控制的资源转让给行业协会？这可以从科尔曼那里得到解释：“如果一个行动者单方转让对于资源的控制，他必定认为，其他行动者行使这一控制要比他亲自控制那些资源，对自己好处更多。

”[8]让渡亦是政府主动的理性行为，同时，让渡又不同于赋予，它在增加行业协会资源的同时，会导致政府资源的减少。

如前所述，政府对行业协会在经济资源上的让渡主要是向行业协会拨款和提供办公用房，从现实的情况来看，这类资源的让渡在行业协会发展初期，尤以80年代组建高峰时较为明显，之后便呈现出急剧下降的趋势。

一方面是对行业协会的财政拨款逐年减少，有的甚至完全取消了政府财政拨款。

另一方面，在办公用房的提供上，也由最初的无偿使用逐渐转为开始象征性地收取一定的租借费用。

与此同时，人力资源的让渡也经历着类似的变化。

行业协会在初创阶段里得到了政府大量的人力资源的让渡，政府与行业协会在人员上有相当程度的交叉，政府部门的领导往往兼任着行业协会的负责人，这在很大程度上是因为脱胎于政府部门的行业协会，在建立初期遭遇不到具有足够自主性的企业来向它提供人力资源，而人力资源又是行业协会得以运行的必要条件，在这种情况下，只能由政府将自己的人力资源让渡一部分给行业协会。

同时，发展初期的行业协会在功能、地位、职能、方向等多方面都十分模糊，政府也需要通过对人力资源的部分让渡来对行业协会加以控制。

但是，随着改革的推进，企业获得了越来越多的自主权，行业协会也逐渐具备了自我运行的能力，政府便开始减少对行业协会的人力资源让渡。

与此相反，政府在权威资源上的让渡却在逐渐增加，主要是通过正式的文件和法条，将一部分权力转让给行业协会并加以明文确认。

早在2002年，上海市人民政府已经发布的《上海市行业协会暂行办法》中将其基本职能归纳为行业服务、行业自律、行业代表、行业协调，并可结合具体情况承担参与有关行业发展、行业改革以及与行业利益相关的政府决策论证、代表行业企业进行反倾销、反垄断、反补贴调查、
以及参与地方或国家有关行业产品标准的制定等十项职责。

作为对政府资源让渡的回应，行业协会采取了承接与替代两种方式。

承接是对经济资源和人力资源的接受，从表现形式上来看，类似于前文所论及的“受惠”，基本上是对政府让渡的被动反应。

而替代则是对政府部分管理权力的接替和行使，隐隐含有不同于承接的某种主动意味。

在对“替代”这一方式进行考察的过程中，笔者发现，到目前为止，无论是政府对行业协会的权力让渡，还是行业协会对这些权力的接替与行使，都还相当的不充分，替代呈现出一定程度的边缘性特征。

所谓“边缘”，有两层含义：一是从结构的角度来看，边缘是相对于中心而言的。

在本文看来，政府的职能总和构成一个活动空间，重要的职能处于其核心领域，非重要职能则构成边缘地带。

从目前来看，行业协会的职能是以接替政府的相对来说是不甚重要的职能领域为特征的。

4 结论与讨论
我国的行业协会是在我国经济体制改革和社会结构转型背景下产生的，因而带有不成熟和不充分等转型期的特点。

同时在政府的外力推动下产生和发展的，带有较浓的行政色彩。

所以，行业协会不仅迫切需要获取各种资源发展自己，而且要采取不同的资源获取方式迅速而有效地积聚资源为己所用。

在行业协会、政府、企业三者的变动关系中，最初由政府占据中心位置的结构（如图1）已经被打破，行业协会与企业间建立起了直接的联系（如图2）。

然而，这一相互关系下的行业协会，因无法获取到充足的资源而无力实现其中心位置。

形象地说，政府由于社会功能的淡化，逐渐让出了曾经占据的中心地位，但行业协会还未取代政府而进入中心地带，只要理想的结构一天没有形成，它们间的相互关系还将继续调整下去。

笔者认为：由行业协会占据“结构空洞”位置的结构是三者间理想的稳定结构（如图3）。

“结构空洞”是指，假定有三个行动者，他们构成一个封闭的网络，其中，有两个行动者之间的联系断了，只有一个行动者同时与两个行动者联系；相对于其他两个行动者，这个行动者明显地具有竞争优势，因其处于中心位置，可能接近网络中的所有资源，而另两个行动者必须通过他才能与对方发生联系。

[9]因此，随着政府职能的充分让渡，企业自主权的充分发挥，行业协会的资源将得到充分积聚，逐渐占据三者间的中心位置。

在这一结构中，行业协会通过占据结构空洞的位置从政府和企业那里获取资源充实自己，其功能也将得到充分的发挥，从而能够最大限度地满足企业和政府的需要。

这样，三者就可各得其位，各司其职。

这时，交易成本最低，网络资源的配置达到最佳，稳定的结构状态得以形成。

虽然这些只是理论推演给行业协会描绘出的理想形态，却也是逻辑分析得出的必然结论。

图1
政府
图3。