对推进相对集中行政许可权改革的思考(运行处)

相对集中行政审批许可权改革的思考

一、相对集中行政许可权的释义

相对集中行政许可权(审批权)的精神源于《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。行政许可权一般包括行政许可申请的受理权、审查权、决定权等各种权能。狭义的观点认为相对集中行政许可权是指《行政许可法》第二十五条规定的情形，即“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”，广义的观点则认为还应包括《行政许可法》第二十六条的规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”。从推行相对集中行政许可权改革的不同形式上看，其目前主要经历了三个阶段。

第一阶段：办理审批许可权场所的集中。1999年初，浙江金华市设立了市政府集中办事大厅，2004年7月1日《行政许可法》正式施行后，各地陆续成立“行政服务中心”、“政务服务大厅”、“审批服务中心”、“政务超市”等名称类似的审批许可集中办理场所，把分散在不同部门的审批、审核、办证、办照等事项，集中在一个场所完成，实现了行政审批“一站式”办公。据不完全统计，全国目前有2900多个各类集中式综合政务服务场所。

第二阶段：部门内部审批许可权的集中。《行政许可法》第二十六条第一款规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”随着社会经济发展，审批许可方式不断创新，审批许可权“三集中三到位（部门行政审批职能向一个科室集中、承担审批职能的科室向政务服务中心集中、行政审批事项向电子政务平台集中，切实做到审批事项进驻落实到位、授权到位、电子监察到位）”改革出现，这是各地在推进相对集中审批许可权改革中实施的最为广泛多的一种模式，为相对集中审批许可权不断推进打下了基础，提供了路径。

第三阶段：部门审批许可权职能的集中。《行政许可法》第二十五条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”即将分散在不同职能部门(机关)的行政许可权集中在某一部门(机关)，在实质上将审批许可权予以集中，也就是目前各地探索试行的成立行政审批局的模式。

从不同时期、不同阶段来看，在推进相对集中行政许可权改革中，对其意义的理解是不同的，其产生的效果和效力也是不同的。第一阶段只是行政审批许可申请的受理权和行政审批许可决定的送达权的集中，政务服务中心仅是政府部门一种物理上的集合，就是通常所说的行政审批“传达室”、“收发室”，无法对行政审批过程进行有效的管理和控制，行政审批效率并未有效提高，实质性权力未改变；第二阶段相对集中行政许可权的改革，实现了行政审批事项、权力、人员按照“应进必进”原则在政务服务中心的“三集中”，是各地政府为了进一步发挥政务服务中心部门

审批事项、人员、场所集中的优势，而全面推行的一种审批权创新改革，一段时间成为行政审批制度改革的一个方向。但这种相对集中审批许可制度只是形式上审批许可权的集中，审批主体并未改变。第三阶段相对集中行政审批许可权的改革，也即成立行政审批局。行政审批局即改变了审批许可的运行方式，也改变了审批权力的法定主体或授权主体，原来的审批部门或者审批机构不再拥有审批许可职能或职责，而是转移到特定的审批部门或机构，这是审批许可权最彻底的实体集中，改变了审批许可权以行业配置的职能切割和机构设置模式。本文主要以银川市开展相对集中行政审批许可权探索改革为例，对相对集中行政审批许可权改革的第三个阶段进行粗略的思考和分析。

二、相对集中行政审批许可权改革的基本做法

随着简政放权、放管结合、优化服务改革的深入推进，全国一些地方政府陆续开始探索在行政审批权力配置层面进行改革，整合部门内部的审批职能，尝试成立“行政审批服务局”为典型代表的相对集中行政许可权权改革。2014年5月20日，天津滨海新区设置行政审批局，虽然其不是全国第一家，但由于它的行政层级较高、行政管辖权较大，改革创新的标志性意义重大。2014年12月22日，全国第一个地市级行政审批局银川市行政审批服务局正式成立运行，成为全国第一家地市级首府城市正式成立审批局的城市。2015年3月，中央编办、国务院法制办印发了《相对集中行政许可权试点工作方案》，广东、贵州、江苏等8个省（市）被列入改革试点省份。相对集中行政许可权改革做为转变政府职能、促进政府治理体系和治理能力现代化的一项改革举措，在国家层面开始推行试点。

行政审批是政府的核心职能，是审批部门的核心职权，审批职能的转移的实体集中制度方式，是大胆的改革，须具备改革创新魄力才能下决心实施。从各地的实践看，推行相对集中行政许可权改革，有几个核心的要素缺一不可。行政审批权的划转，承接主体合法是前提，必须使其具有承担行政审批职能的资格，因此一般行政审批局应列为政府工作部门。信息化网络系统是相对集中行政审批权后，体制优势得以有效体现的技术保障。相对集中行政审批权改革，涉及面广而复杂，是一个系统性的工作，组织的强力推进和一支综合素质高、熟悉审批业务、责任心强、吃苦耐劳的队伍是开展改革的基础。

从目前各地推行相对集中行政许可权改革的情况看，基本的做法主要是通过对行政审批职权的清理，摸清部门实施审批事项的职权底数，按照“编随事转，人随事走”的原则，提出改革方案，经国家或省一级党委、政府批准，将决定进行相对集中审批职权改革的部门行使的行政审批职权，统一划转到成立的行政审批局，进行规范、高效、廉洁、透明地运行。在审批模式上，推进“一窗受理、综合咨询、合并审查、集约审批、一站办结”；在运行机制上，市场主体准入设立审批实行“一个窗口受理”、“三证合一”、“一照一码”工作机制。银川市在实践中还探索实施了市场主体准入审批“同城通办”模式；投资项目建设审批实行关联职能整合、关联部门协同的“并联审批”，重大项目审批“容缺预审、企业承诺、限时补报”制度，政府投资类建设项目审批上实行联席会议工作机制；在服务制度上，建立完善首问负责、AB岗、限时办结、预约代理、帮办协办等特色服务等。机制上的求变、求新、求突破，发挥了资源集聚优势，审批人员减少，审