《行政诉讼法》修改主要内容解读

《行政诉讼法》修改主要内容解读

11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》），自2015年5月1日起施行。这是党的十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法颁布实施25年来作出的首次修改。行政诉讼法是规范行政诉讼活动的基本法律，也是检察机关依法开展行政诉讼活动法律监督的重要依据，学习贯彻修改后的行政诉讼法是当前一项十分重要而紧迫的任务。为积极适应行政诉讼法修改对检察工作提出的新要求、新挑战，必须加深对修改后法条的深刻理解、准确把握和熟练运用，才能全面正确有效地贯彻落实修改后行政诉讼法。

一、《行政诉讼法》修改的背景

现行《行政诉讼法》于1989年由七届全国人大第二次会议通过,1990年10月1日起实施，我国行政诉讼制度开始正式建立。

此后，1991年6月11日，最高人民法院印发《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的意见（试行）》（法[1991]19号），就行政诉讼中的受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行等问题作出了司法解释。2000年3月8日，最高法院公布《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号），进一步就行政诉讼中的受案范围、管辖、

诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与判决、执行等问题作出了司法解释。

《行政诉讼法》实施二十多年来，行政诉讼一直都是在艰难中行进。行政诉讼立案难、审理难、判决难的问题根本没有得到解决！随着我国经济社会的飞速发展，民主法治进程的不断加快，人民群众对法治需求的日益提高，《行政诉讼法》暴露出许多问题，在受案范围、管辖、审理程序等方面存在诸多争议。如行政机关不愿当被告，行政机关负责人往往不予理睬，出现“告官不见官”的尴尬；即使胜诉也面临执行不到位的难题，这造成大量应当通过诉讼解决的官民纠纷涌入信访渠道，一度被媒体称作“信访洪流”。

据最高法院统计，2014年1-6月，法院受理行政一审案件66543件，同比增加22.25%，同期一审案件合计受理4777054件，同比增加7.87%，行政一审案件占一审案件的1.39%；法院受理行政二审案件23695件，同比增加35.56%，同期二审案件合计452161件，同比增加13.62%，行政二审案件占二审案件的5.24%；法院受理行政再审案件705件，同比增加7.31%，同期再审案件合计受理17462件，同比减少12.29%，行政再审案件占再审案件的4.04%。

由此可见，行政案件的一审、二审、再审案件数量增幅较大，均远超同期法院受理案件总量增幅。行政案件的上诉率和申诉率较高，一审服判息诉率仅为64.39%，一审裁判结果认同率偏低。

据最高法院统计，2013年全国法院受理行政一审案件123194件，审结120675件，其中判决撤销7258件、变更59件、履行法定职责1332件、确认违法或无效1444件、赔偿309件，调解赔偿278件，行政机关一审败诉10680件，败诉率仅为8.85%。123194件行政一审案件中，城建类19972件、资源类18394件、劳动和社会保障类11704件、公安类10533件、计划生育类8203件、工商类3785件、交通类2494件，占据了较大比重。

由此可知，行政诉讼案件主要集中在土地房屋等不动产权属、自然资源权属、就业社保、治安等关系公众核心权利、利益的领域，公众在不服相关行政行为后，起诉率较高，因为败诉引起的上诉率和申诉率也相对较高。

同期，根据国家信访局统计，2013年1—10月份，全国县级以上党政机关信访工作机构信访量为604万件（人）次。从公众来信来访的情况看，仍然以反映自身利益诉求为主，主要集中在民生领域，问题比较突出的有三个方面：一是农村土地征收问题，二是城市房屋征收问题，三是劳动和社会保障问题。

可以看出，公众通过信访反映的问题与行政诉讼案件主要领域高度重合，信访事项主要是行政争议事项，行政诉讼与信访本末倒置，反映出社会公众的“信访不信法”，映衬出行政诉讼立案难、审理难、执行难的现状。为解决这些突出问题,适应依法治国、依法执政、依法行政共

同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求, 行政诉讼法的修改应该说势在必行。

二、《行政诉讼法》修改的主要内容

（一）扩大行政诉讼被告、可诉行政行为和原告及第三人范围

1、关于行政诉讼被告

现行《行政诉讼法》第25条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。

《决定》将第25条改为第26条，相应内容修改为：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。

司法实践中，一些复议机关为了不当被告，大多数情况下对违法的或不当的具体行政行为也不负责任的做出维持的复议决定，不能真正发挥复议程序应有的作用。这一修改强化了行政复议机关的责任，规定复议机关决定维持原行政行为的，将被列为共同被告，促使复议机关审查行政行为变得积极主动负责，在一定程度上倒逼行政机关提高行政复议质量，从而将更多的行政纠纷化解在行政复议阶段，解决在行政系统内部，使行政纠纷解决更加便捷。

2、关于行政诉讼原告和第三人

现行《行政诉讼法》第24条第一款规定，依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。第27条规定，同提起诉讼的具体行政行为有

利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

《决定》将第24条改为第25条，将第一款修改为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”将第27条改为第29条，修改为：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”。

现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则。实践中,有的将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人,排除了其他利害关系人。新法明确:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。同时，细化第三人制度。现行行政诉讼法有关第三人的规定较为原则，实践中,行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多,完善第三人制度有利于解决行政争议。

3、关于可诉行政行为

现行规定将规范性文件等抽象行政行为排除在诉讼之外，是造成“立案难” 的原因之一。规范性文件俗称“红头文件”，专指行政机关针对不特定对象制定、发布、能反复适用的行政规范性文件。修改后《行政诉讼法》将“具体行政行为”改为“行政行为”可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审查等。《决定》