深化财政体制改革构建财政支出管理机制

深化财政体制改革构建财政支出管理机制
济南市财政干部教育中心程传明
财政是国民经济的核心，是社会主义政权巩固和社会和谐稳定的重要物质基础。

财政体制是经济体制的核心，与依法治税理财、履行政府公共职能和人民群众的切身利益密切相关。

在市场经济体制下，财政作为政府宏观调控的综合部门，将逐步退出竞争性领域，不再充当资源配置的主体，而全面进入为弥补市场失效的非盈利性的以及为市场和社会提供公共服务的政府分配活动。

让公共财政的阳光照耀每一个人不仅成为时代和人民的呼唤，也成为政府推进行政改革的重大选项，如果说转变政府职能是建设服务型政府的核心，那么财政体制改革则是核心的核心。

逐步建立和完善社会主义公共财政体制，是贯彻“三个代表”重要思想、全面落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障，是构筑社会主义市场经济体制的重要环节，是推动政府职能转变的迫切需要，具有重要的政治、经济和社会意义。

本文在深化财政体制改革的基础上，主要对如何构建公共财政支出管理体制阐述自己的观点。

一、我国财政管理体制的历史沿革
建国以来，我国一直实行统收统支、高度集中的财政管理体制，1978年，党的十一届三中全会召开，中国进入了改革开放的新时代，以集中为主要特征的传统财政管理体制，作为分配领域的关键环节，率先成为改革开放的突破口，至1994年共经历了四次大的改革。

（一）1980年-1984年的“划分收支，分级包干”体制。

这一体制也称为“分灶吃饭”体制。

主要内容是：按照经济体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围；地方预算收支的包干基数，按照收支范围，以1979年预算收支执行数为基础，经过适当调整后
计算确定；地方的上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定以后，原则上5年不变；地方预算支出的安排，均由地方根据国民经济计划的要求和自己的财力情况统筹安排，中央各部门不再下达支出指标。

（二）1985年-1987年的“划分税种，核定收支，分级包干”体制。

该体制是在总结“划分收支、分级包干”体制经验的基础上，适应经济发展和经济体制改革的需要以及第二步“利改税”的新变化而制定的，主要内容包括：收入原则上按税种划分各级预算收入，地方收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定“五年不变”；支出仍按企事业单位隶属关系划分中央和地方的预算支出，包括的范围与“划分收支、分级包干”体制时的范围基本相同，只作个别调整；地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。

（三）1988年—1993年的包干财政体制。

为调动地方组织收入，特别是收入上解地区的积极性，解决部分地区收入下滑的问题，更好地处理中央与地方之间的关系，1988年对地方实行包干的办法进行了改进，规定全国39个省、市自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法。

上述三种财政体制的共同特征就是“包干”，也是在特定的历史条件下进行的，在保证改革开放的顺利进行和国民经济持续、稳定发展等方面发挥了重要作用，对克服财政困难也产生了积极影响。

但伴随着经济的发展和改革的深化，包干体制越来越不能适应形势发展的需要，弊端日益明显，主要表现为：体制形式不统一、不规范；体制的政策目标不明确，调节效果不明显；中央政府的宏观调控缺乏必要的财力基础；政府间事权划分存在交叉、重叠问题。

（四）1994年实行的分税制财政管理体制。

这也是我国现行的财政管理体制。

根据国务院的决定，1994年1月1日起，在全国范
围内全面实行了分税制财政体制，此后，在实际运行中又进行了一系列的调整，使分税制财政体制的内容不断丰富。

这次改革是我国财政管理体制上一次卓有成效的制度创新，不仅促进了财政收入的稳定增长，增强了国家的调控能力，而且规范了分配关系，初步建立起了一个适应市场经济要求的财政管理体制和运行机制的基本框架，当然，该体制也存在着政府事权与支出范围划分还不够科学；收入划分不尽合理；政府间财政转移支付制度不够规范及省以下财政管理体制还不够完善等需要改进的地方。

二、深化财政体制，逐步建立“民生服务型”财政
改革开放以来，政府投资一直是一把“双刃剑”，既是经济增长的主要动力，又经常是引起经济过热的主要原因。

地方政府总是热衷于投资，以显示政绩。

政府投资的行业分布主要集中在基础性投资和竞争性领域，而政府公益性投资一直偏低，严重影响了经济结构的调整优化，加大了通货膨胀压力，增大了经济运行的潜在风险。

这表明我国政府的性质是一个强力的经济建设型政府，而不是服务型政府。

公共财政体制是市场经济条件下政府为解决公共问题、提供公共产品、满足社会公共需要、服务社会公众利益而建立的财政运行体制，是贯彻落实科学发展观的重要制度保证。

在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及1994年分税制改革后，在1998年底召开的全国财政工作会议上，中国明确提出了初步建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政基本框架的改革目标，从而确立了我国公共财政体制的基本模式。

公共财政基本框架的建立，有力地促进了经济的持续稳定发展，使财政步入了全面协调可持续发展的健康轨道。

在2008年3月18日举行的记者会上，温家宝总理在谈到其主持中国政务第二任期的五年规划时说到，“我想讲一个公共财政的问题，
这是很少涉及的问题。

我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。

其实一个国家的财政史是惊心动魄的。

如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。

在这5年，我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。

”毫无疑问，建立公共财政制度，是社会民主化的必由之路，而“公共财政”的提法，可以说是改革开放30年来，第一次从中国官方且是政府首脑的口中提出来的。

这为今后的财政体制改革，提出了一个方向，那就是由“经济建设型财政”向“民生服务型财政”转变，这不仅意味着我国的经济建设迈上了一个新台阶，也是转变政府职能的迫切要求。

这是中国继实现市场经济体制取代计划经济体制改革之后，最为重大的革新举措，将推演出中国整个社会管理和行政变革的新高潮。

由“经济建设型”财政转变为“民生服务型”财政，是我国财政体制改革的方向，也是我国公共财政建设的重要内容。

建立“民生服务型”财政，关键在于解放思想不断推进改革。

第一，完善以部门预算改革为核心的预算改革，增加透明度和协调配合，更好地接受公众的监督，打造阳光型公共财政；第二，推进政府职能转变，强化社会管理、公共服务职能，同时改革和完善行政管理体制，加强各部门间的协调配合，争取在若干关系民生的重大领域支出责任划分上取得突破；第三，继续加大财力性转移支付力度，进一步加大对“三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、公共安全、节能环保等社会事业发展领域的专项转移支付力度，推动民生的改善和基本公共服务均等化；第四，建立科学合理的分配转移支付资金的制度，提高专项转移支付管理透明度，创新专项转移支付管理方式和配套政策；第五，推进省以下财政体制改革，促进省内地区间基本公共服务均等化。

三、当前公共财政支出存在的主要问题
自1998年正式将公共财政确定为我国财政体制改革的目标模式以来，公共财政支出作为国家资金的分配活动，在国家经济建设和社会管理方面发挥了十分重要作用，但公共财政支出结构及公共财政支出管理制度还存在着与市场经济不相适应的问题，主要包括：1．公共财政支出的结构性问题。

财政支出作为政府分配的重要组成部分，对经济社会生活有着不可低估的作用。

我国财政支出规模与结构对社会主义市场经济有着十分重要的支持作用。

然而，我们也必须充分认识我国财政支出不仅有总量不足的问题，同时更多的是财政支出的结构性问题：财政支出能力低下，财政资金损失浪费现象严重；社会保障支出严重不足，如养老保险、失业保险等这些事关社会稳定大局的事情，没有完全纳入财政分配范围，资金供给不足；国家财政包揽过多即所谓财政的“越位”，供给制分配方式尚未完全打破；在财政分配格局中，存在着财政当保而不保即所谓财政的支出“缺位”矛盾相对突出；财政供养人员日益膨胀，加重了公共支出的负担。

2．公共财政支出管理存在的问题。

公共财政支出管理和控制机制尚不健全，支出管理方式落后，资金使用效率低。

一是资金分配不规范，预算透明度低，层层留机动，频频搞追加，年初预算与实际支出相差较大。

二是资金支付层次多、较分散、效率低。

三是对补助资金缺乏科学规范的操作制度，存在随意性，从补助类型看，专项资金补助多于一般性财力补助。

四、构建公共财政支出管理新机制
公共财政支出管理是财政管理工作的重中之重，也是财政工作永恒的主题。

在目前财政收入形势越来越好，财政支出盘子越来越大的情况下，加强财政支出管理不仅是财政部门的职责和使命所在，也是进一步提升财政部门形象的必然要求，是衡量财政干部理财能力和理财水平的重要标准。

（一）着力推进公共财政支出预算管理的制度创新
公共支出预算是公共财政支出管理的主要环节，它反映了政府活动的范围、方向和政策，也决定了公共支出的流量和流向。

部门预算、国库集中收付、零基预算、政府采购等预算制度的改革，已推进了10年之久，在不断修订中日益完善。

今后一个时期，预算管理改革应在“全、长、严”上下功夫。

“全”就是要求税种的设计更周全，更科学，建立全口径的预算制度, 把国家的各类公共资源的收入与支出纳入预算轨道，包括国有资本的经营预算，把预算外经费收支纳入预算中来，协调好政府部门间预算的安排关系。

“长”就是不仅要做好年度的财政预算，而且要做好与发展规划相适应的长期预算，把年度预算与中长期预算协调起来；“严”就是要在新设立税种时，要强调法律立税；严防赤字和债务可能带来的财政风险，控制好财政支出的扩张，防止以公共服务为名向社会过度征收资源。

1、进一步深化国库管理改革，扩大集中收付试点范围。

尽快形成统一、集中、高效的财政资金支付体系，从根本上解决财政资金分散、支付环节多、效率不高的问题。

同时要建立现代财政国库动态监控体系，规范财政资金支付、使用和清算，筑起一道防范违规违纪与损失浪费的屏障，保证财政资金安全运行。

2、完善预算编制和执行管理系统。

完善基本支出定员定额管理体系，尽量将所有的支出项目纳入到预算编制中，改变预算执行结果与年初预算安排差异大的状况；研究制定节余资金管理办法，将预算结余的使用与部门下年度预算编制结合起来，统筹安排；强化政府采购预算编制，坚持政府采购预算与部门预算一同编制、一同批复；进一步深化“收支两条线”改革，将所有政府性收入和支出全部纳入预算统一管理，建立统一完整的政府预算。

3、规范资金分配和管理制度。

在资金安排上，要坚持依据政策、制度和因素分配，完善大额资金分配决策机制和民主决策机制，严格执行议事规程，实行集体决策，最大限度地减少人为因素。

在资金管
理上，要根据客观形势的变化和实际工作的需要，及时修订和完善相关的资金管理办法，进一步明确资金分配审批程序、权限和责任，规范资金管理。

（二）依法理财，硬化预算约束力
市场经济是法制经济，没有法制的强制约束，公共财政支出的主观随意性就难以避免，硬化预算约束、控制总量水平也只能是一句空话，因此，加强公共财政支出管理就必须坚持和确保依法理财。

1、要严格按照《预算法》的规定和各级人民代表大会批准的预算办事。

经过法定程序审批的政府预算，具有法律效力，是规范支出管理最重要的法律依据。

各级政府和财政部门必须严格按预算程序办事，预算一旦通过，即成为正式的法案，不得任意追加和变更预算，损害预算的权威性和严肃性。

2、要协调好法定支出和财力之间的关系。

在确定有关支出时，既要考虑社会经济发展的需要，又要考虑财力的可能，尽量淡化或逐步取消具体支出项目与收入增长挂钩的办法，避免以法律的形式造成支出的刚性增长。

3、要硬化预算约束，维护预算的严肃性。

要按照“先有预算、后有支出，没有预算、不能支出”的原则，进一步加强预算追加管理，严格执行预算，硬化预算约束，切实控制预算追加，规范和减少预算追加行为，对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处，维护法律和法规的尊严。

（三）调整和优化公共财政支出结构
合理的公共财政支出结构是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。

我国当前公共财政支出结构进行战略性调整的核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，明确公共财政支出的范围，以此建立起一个支出合理增长、内
部结构有保有压、能够有效规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出结构框架。

1、按照公共财政要求，科学界定公共财政支出范围
发展社会主义市场经济，社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制下的各种变化，我国公共财政支出的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有些支出需要强化，有些支出需要弱化甚至取消。

（1）明确财政支出的重点保障范围。

财政预算安排要体现公共性，首先做到“四个确保”，即：确保机关事业单位干部职工工资发放；确保机构正常运转支出基本需要；确保涉及重大民生项目及社会保障和社会稳定支出需要；确保地方政府重大决策要求财政必须保障的基本支出需要。

在此基础上，要将更多的财政资金投向公共服务领域，财力向农村倾斜、向社会事业发展薄弱环节倾斜、向基层倾斜、向困难群众倾斜，不断提高民生支出占财政支出的比重，最大限度地满足人民群众的公共需要。

（2）明确控制和压缩的重点环节。

大力控制和压缩一般性支出，下功夫降低公共行政成本，具体做到“八个严格控制”：严格控制财政供养人员，大力压缩人员经费支出；严格控制楼堂馆所等非生产性建设支出；严格控制小汽车配备；严格控制会议经费；严格控制出国出境团组的财政支出；严格控制节庆活动支出；严格控制检查评比和达标升级活动；严格控制接待费支出。

（3）明确集中财力办大事的理财原则。

打破资金所有、部门支配的界限，逐步将同一使用方向的预算内、外资金和政府基金整合到一起，将分散在不同管理部门的同一类资金整合使用，使有限的资金形成合力，集中用于重点领域、重点企业、重点项目和重点问题。

2、形成以公共服务为导向的公共财政支出结构
针对我国的具体情况，财政支出结构应按照公共性的要求予以调整，尽快完成从投资型财政向公共服务型财政的转变。

在公共支出的安排上，须着重考虑以下几个方面：
（1）大力支持教育事业发展，逐步提高教育经费占财政支出的比重。

进一步完善农村义务教育，加大对农民工的职业培训，逐步完善高等教育、职业教育贫困生资助体系；
（2）大力支持医疗卫生事业发展，建立公共卫生经费保障机制，提高重大疾病预防控制能力。

支持建立新型农村合作医疗制度，加大对城市社区卫生服务体系投入，完善社区卫生服务补助政策；
（3）大力支持就业和社会保障工作，在进一步增加就业和社会保障投入的基础上，多渠道筹集并管好用好社会保障资金，认真落实中央关于就业和再就业的财税优惠政策，继续推进社会救助体系建设；
（4）大力支持生态环境建设，进一步加大对农村环境保护、土壤污染防治、饮用水安全等环境保护薄弱环节和涉及人民群众生命健康领域的投入。

（四）推进基本公共服务均等化，加快改革和完善财政转移支付制度
按照公共服务均等化的要求，财政转移支付的设计也应遵循两个基本原则：一是将地方政府能力均等化到一定的水平上，使它们受到大致相当的激励；二是供给充足的资源，使最贫困的地方政府也有能力提供一定水平的基本服务。

1、提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。

一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的转移支付形式。

国际上通行的做法是，将一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式，其占全部转移支付的比例在50％左右。

一般性转移支付比重过低不仅削弱了中央政府均衡地方财力的作用，也限制了地方政府在地
区性公共产品供给中的自主性。

综合考虑人均收入、公共服务成本、主体功能区建设等多种因素，完善转移支付因素法计算公式，逐步缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务均等化。

同时，在保持分税制框架基本稳定前提下，完善中央与地方共享税分成办法，适当提高中央财政集中程度，继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政支持力度。

2、进一步规范与清理专项转移支付制度，调整优化专项转移支付结构。

专项转移支付是我国转移支付的主要组成部分，由中央各部委按照“条条”管理转移到下级政府，带有指定用途，地方政府无权挪作他用。

从目前的情况看，专项转移支付的改革应当与中央部门的改革统筹规划。

按照建立公共服务均等化的要求，应当建立严格的专项转移支付项目准入机制，逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任，强化政策规划、指导和监督职能，严格按照预算级次编报专项转移支付预算，完善专项转移支付监督体系。

突出专项转移支付重点，加强对新农村建设、大江大河治理、自主创新能力提高、扶贫开发投入等方面的转移支付力度。

3、逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。

1994年在启动分税制改革时，为调动积极性和减少阻力，中央以1993年地方政府财政收入规模为基数，以税收返还和原体制补助的形式把中央财政收入返还一定数额给地方政府。

税收返还和原体制补助的比例过高直接扩大了地方政府间财力上的差距，加剧了区域间经济发展差距和公共服务差距。

为此，应当尽快制订时间表，统筹协调和安排，逐步降低税收返还和原体制补助的比例，直至最后取消。

通过这样的结构调整，可以大大增加一般性转移支付的比例，使整个转移支付制度适合基本公共服务均等化的总体要求。

4、完善省以下转移支付制度，增强基层政府提供公共服务的能力。

省级财政要适当调整省以下财政体制，加大省级财政对辖区内财
力差距调节的责任，遏制财力差距的进一步扩大，确保县乡政权正常运转的基本支出需求。

（五）完善财政配置职能，增强财政支出的“透明度”
要积极推进财政配置的民主化、科学化，使财政支出管理更加公开、公正、透明。

1、建立财政资金分配和重大项目集体研究制度。

集体研究是民主理财的重要表现形式，同时也更有利于财政部门做好预算执行工作，减少方方面面的干扰。

要建立对重大项目和机动财力审批管理办法，明确财政的职能定位，规范管理工作程序。

2、认真落实民主集中制有关规定，发扬党内民主。

避免“一言堂”，使党组成员在决策中敢于发表意见，敢于坚持正确意见，善于听取不同意见，做到民主理财。

3、坚持依法行政，大力推行政务公开。

不断细化部门预算编制，提高预算编制的准确性和科学性，积极主动地接受人大、审计、社会各界和人民群众的监督，增强工作透明度，切实做到公开、透明、公平。

目前我国正处于重大利益关系调整的关键时期，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾已成为阻碍社会经济协调发展的重要因素。

“民生服务型”财政的核心就是要提供优质的公共产品和公共服务，在公共财政支出管理的导向上，做到真正关注人民的根本利益，把钱投到以改善人民群众生活质量，关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序、住房保障等方面上来，使人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福。

让人民的钱更好地为人民谋利益，满足人民的公共需求，让人民共享改革发展的成果。