地方政府机构改革中如何推行大部制_徐继敏
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地方政府应尽可能贴近基层 , 对辖区事务拥 有管理自主权 , 对群众的意见和呼声及时做出回 应 。行政层级设置过多的弊端在于 , 由于层层对 上负责和对口设置机构 , 势必造成机构臃肿 、 人 浮于事 , 形式主义和官僚主义盛行 , 难以对基层 群众的意见和呼声做出及时回应 , 从而降低行政 管理成效 , 造成公共产品和公共服务的低效率供 给 [ 6] 。从节约行政成本 和有利于 服务公众 角度 考虑 , 地方政府权力配置应当向基层政府倾斜 ,
① 我国宪法第 107条规定 , 县级 以上 地方各 级人 民政府 依照 法律 规定的 权限 , 管 理本 行政 区域 内的 经济 、 教 育 、 科学 、 文化 、 卫生 、 体育事业 、 城乡建设事业和财政 、 民政 、 公安 、 民族事务 、 司法 行政 、 监察 、 计 划生育等行 政工作 , 发布决定和命令 , 任免 、 培训 、 考核和奖惩行政 工作人员 。 我国地方各级人民代表大会和地方各 级人民政府 组织法第 59条也作了类似规定 。
根据我国宪法与地方组织法的规定 , 县级以 上地方各级人民政府并不存在明确的职能划分 , 因而行使基本相同的权力 ①, 导致我国网状行政 管理体制的形成。这种体制纵向由中央、 省、 市 、 县 、 乡五级政府构成 , 除乡镇政府外 , 其他 各级政府又由几十个甚至上百个行政机关构成 , 且上下级政府部门大多对口设置 。 网状体制的缺 点是行政成本高 , 不同层级政府和行政机关间易 出现权力冲突 , 行政执行能力低 , 同时也会增加 社会公众获得公共产品的成本 。在我国行政管理 实践中 , 上下级政府之间已出现了许多问题 , 如 上级政府过多干预下级政府工作 ;上级政府集中 过多权力 , 对下级政府控制较紧 ;上级部门不适 当地干预下级部门 ;下级政府不积极配合上级政 府开展工 作 , 甚至不服 从上级政府的正 确领导 等 , 这些不协调 、 不正常的关系 , 严重地影响了 行政工作[ 5] 。 因此 , 地方政府推行大部制改革 , 还需要合理划分地方各级政府的职权 。
一 、 地方政府机构改革中推行大部制的原则
有学者认为 , 大部制只是这次政府机构改革
收稿日期 : 2008-06-25 作者简介 :徐继敏 (1965 -), 男 , 四川内江人 。 四川大学法学院教授 , 法学博士 , 研究方向 :行政法学 。
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四川大学学报 (哲 学社会科学版 )
总第 158期
导下 , 充分发挥地方的主动性 、 积极性的原则 。 我国宪法对中央与地方国家机构职权未作明确划
分 , 导致地方政府与中央政府设置相同或类似 。 地方机构改革中推行大部制 , 首先要解决中央与 地方政府职权划分问题 。 中央政府可以就中央与 地方政府的职权做出比较明确的界定 :中央政府 一般承担制定国家发展战略 、 发展规划和经济社 会政策, 统筹区域协调发展 , 维护全国市场统 一 , 组织实施金融 、 铁道 、 民航 、 通信 、 海关等 特定领域的市场监管 , 管理全国性和跨省际的社 会事务等职能 。 地方政府承担贯彻执行中央政府 方针政策 , 自主处理地方事务的职能 。
地方政府大部制改革是涉及各层级政府的系
统改革 , 应当遵循如下三个原则 : (一 )职权与机构设置的关系 :职能调整模
式原则
职能调整模式是指地方政府设置行政机构应
以行政职能 确定为前提 , 在划分行政职 能前提 下 , 根据行政职能确定行政机构的设置和明确各 级政府的行政权力 。 职能调整模式与现有模式的 根本区别是明确各级政府的权限范围 , 在此基础 上设置行政机构 。这种模式能够避免层层重复设 置相同或类似行政机构的问题 , 一级政府有什么 行政职能就设置什么行政机构 , 无职能则不设置 机构 。 与现行模式相比 , 职能调整模式有明显的 优势 :一是权限明确 , 要求一类行政权力原则上 只授予一级政府 , 上下级政府间原则上不重复 , 避免不同层级行政机构间权限冲突 ;二是可以大 量减少行政机构 , 达到精简机构的目的 [ 3] 。
革方案 , 我国新组建工业和信息化部 、 交通运输 部 、 人力资源和社会保障部 、 环境保护部 、 住房 和城乡建设部 , 该五部的设立被认为是我国在积 极探索大部制中迈出的坚实步伐[ 1] 。
近年 , 我国不少地方开展了推行大部制的试 点 。如深圳 , 由交通局综合管理海陆空交通 , 文 化局管理文化 、 广播 、 电视 、 新闻 、 出版 、 版权 等事项 , 农林局管理涉及农业领域的问题 , 城市 管理局履行其他城市市政园林局 、 城市管理局和 综合执法局的职 能 。 海南 省围绕 “小政府 、 大 社会 ” 体制对政府机构进行 了大部制改革 :一 是将职能相近的机构合并 , 如将人事劳动保障 、 文化广电出版体育整合在一起 ;二是强调政府的 主要职能是创造良好发展环境 , 弱化对投资项目 的管理 ;三是把原来由政府承担的一些职能转移 到社会 , 取消部分主管厅局 。 一些地方推行大部 制的实践表明 , 大部制有利于行政效率提高 , 也
摘 要 :推行大部制 是地方机构改革的突破点 。 只有与转变政府职能 、 理顺各级政府关系和转 变政府治 理结构相配合 , 地方政府 推行大部制改革才算成功 。 地方大部制改革需坚持职能调整模式原则 、 差 异性原则 和统筹协调原则 , 由省级政府主导 , 职权配 置和机构设置应当考虑决策 、 执行与监督权分离问 题 。 省级政府 机构数量应当控制 , 以决策型机构 为主 ;地 市级政府职能应当逐渐弱化 , 尽量减少机构 ;县级政府 除部分决 策机构外 , 更多地设立执 行机构 。 改革的程序应当符合法律要求 , 吸收相关行政机构和行政相对人参与 。
机构设置差异性原则并不意味着地方政府不 能设立与中央政府相同的机构 。我国在赋予地方 政府根据地方情况自主设立机构权力的同时 , 中 央 政 府可 以 要求 地方 政 府设 立 上下 对 口的 机 构 ①。中央政 府有原 则要求 上下 对口 设立机 构
的 , 地方政府应当对口设立机构 。 中央要求地方 政府设立上下对口机构一般仅限于有利推进中央 管理事务 或涉及重大民生 问题的领域 。 除此之 外 , 地方政府根据处理地方事务的需要 , 也可自 主设立与中央政府相同的机构 , 如财政部门 、 人 力资源和社会保障部门等 。
20N0o8.年5 第2050期8 §政府管理研究 §
四川大学学报 (哲学社会科学版 )
JournalofSichuanUniversity(SocialScienceEdition)
总第 158期 SumNo.1 58
地方政府机构改革中如何推行大部制
徐继敏
(四川大学 法 学院 , 四 川 成都 610064)
在明确中央与地方及地方各级政府职权基础 上 , 各级政府根据拥有的职权设置机构 , 这是地 方政府机构改革中推行大部制应当坚持的原则 。 该原则有两 点要求 :一是 各级政府职权 划分明 确 、 清楚 , 且各级政府间的职权原则上不重叠 ; 二是根据政府职权进行大部制改革 , 有职权则设 置机构 , 无职权则本级政府不设置机构 。 不以各 级政府职权划分为基础 , 单纯在政府内部合并部 门或进行机构重组 , 导致层层设置相同或类似的 “大部 ” , 这不是真正意义上的大部制改革 。
关键词 :地方政府 ;机构改革 ;大部制 中图分类号 :D035.5 文献 标志码 :A 文章编号 :1006-0766 (2008) 05-0101-07
大部制 , 也叫 “大部门体制 ” , 是在政府部 门设置中 , 将职能相近 、 业务范围趋同的事项相 对集中 , 由一个部门统一管理 , 最大限度地避免 政府职能交叉 、 政出多门 , 从而提高行政效率和 降低行政成本的一种管理体制 。 依据 2008年十 一届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改
的一个重要形式 , 不能用大部制来完全概括政府 机构改革的内容和 实质[ 2] 。 笔者 认为 , 地 方机 构改革中推行大部制 , 不仅仅是合并一些职能 , 减少一些机构 , 应将大部制改革作为地方政府机 构改革的突破点 。地方政府推行大部制的结果是 政府部门少了 , 机构精简了 , 行政效率也可能提 高了 , 这只是大部制改革的表面价值 。地方政府 推行大部制需要满足两个前提 :一是政府已实现 职能转变 ;二是各级政府职能划分明确 、 清楚 。 因此 , 地方政府推进大部制改革有三重价值 :一 是理顺中央与地方及地方各级政府之间的关系 ; 二是推进地方政府职能转变 , 合理界定政府与市 场 、 政府与社会的关系 ;三是实现地方政府治理 方式转变 , 促进政府从行政控制型向公共治理型 转变 。
为了实现对地方政府的有效监督 , 一些国家 中央政府在地方设立有大量机构 , 如法国就是这 样 ②。我国中央政府也在地方设立有大量垂直管 理机构 , 如人民银行 、 海关等 。一般而言 , 这些 垂直管理机构在地方承担两种职能 , 一是在地方 推行中央的政策和法令 , 二是对地方政府进行监 督 。中央政府在地方设立有垂直管理机构的 , 地 方政府原则上不应当设立相同或类似机构 。
相对于中央政府宏观决策而言 , 地方政府更 强调执行力 。与中央政府相比 , 地方政府推行大 部制更具有迫切性 。 目前 , 我国学者对地方政府 机构改革进行了较多研究 , 但对地方政府如何推 行 “大部制 ” 改革的研究 却相对薄弱 , 不能为 地方政府推行大部制改革提供理论支持 。 本文主 要讨论我国地方政府机构改革中推行大部制的原 则 、 大部制改革与权力分离的关系 、 地方政府大 部制改革的主导者和程序问题 , 以期有助于推动 我国地方政府大部制改革的进程 。
有利于服务型政府建设 。 如重庆市于 1998年将 国土资源和房屋管理两个机构合并成立国土房屋 管理局 , 在此基础上通过立法将国有土地使用证 和房屋产权证合一 。 这种做法减少了部门间的纠 纷 , 降低了行 政成本 , 也方 便了老 百姓 。 应该 说 , 我国各地开展的大部制试点都是某一级政府 内部的机构调整或重组 , 结果是机构的合并和减 少 , 并未涉及不同层级政府职权划分问题 , 也未 考虑各层级政府的统筹协调问题 , 还不能算真正 的大部制 。
在历次机构改革中 , 我国较为注重政府与市 场边界的划分 , 这是政府职能与作用范围的第一 次界定 , 但却相对忽视了政府职能在机构间的配 置 , 中央 与 地方 各 级 政 府 的 “职 责 同 构 ” 与 “上下一般粗 ” 的问题是我国政府管理中的一个 老大难问题 [ 4] 。我国宪法第 3条规定 , 中央和地 方的国家机构职权的划分 , 遵循在中央的统一领
(二 )中 央与地 方及地 方各 ห้องสมุดไป่ตู้机 构设置 关 系 :差异性原则
中央政府与地方政府履行不同职责 , 依据职 能调整模式原则的要求 , 中央政府与地方政府机 构设置也就不一样 。 机构设置差异性是处理中央 政府与地方政府及地方各级政府机构设置关系的 重要原则 。 地方推行大部制 , 应当改变从县到中 央都有农业 、 林业 、 国土 、 工商 、 公安等管理部 门的做法 。 应当先将行政 职能明确到某 一级政 府 , 在此基础上推行大部制 , 如明确县级政府管 理农业或林业 , 则市级政府不应当有农业或林业 管理职能 , 相应也就不会有市农业局或林业局 。
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徐继敏 :地方政府机构改革中如何推行大部制
2008年第 5期
能够由基层政府承担的职责 , 原则上由基层政府 承担 。 省级人民政府远离社会公众 , 原则上承担 省内重大决策 、 区域协调、 转移支付和监督职 能 , 一般不具体承担行政执法职能 。 乡级政府尽 管是最接近社会公众的地方政府 , 但由于机构有 限 , 应主要承担服务职能, 包括辖区内道路管 理 、 垃圾处置 、 供排水 、 市民救助等 , 原则上不 承担行政执 法职能 。 县人 民政府离社会 公众较 近 , 有较健全的行政机构体系 , 也有较多可支配 的资源 , 因此 , 可承担较多行政职能 , 行政执法 权力应当主要赋予县级人民政府 。
① 我国宪法第 107条规定 , 县级 以上 地方各 级人 民政府 依照 法律 规定的 权限 , 管 理本 行政 区域 内的 经济 、 教 育 、 科学 、 文化 、 卫生 、 体育事业 、 城乡建设事业和财政 、 民政 、 公安 、 民族事务 、 司法 行政 、 监察 、 计 划生育等行 政工作 , 发布决定和命令 , 任免 、 培训 、 考核和奖惩行政 工作人员 。 我国地方各级人民代表大会和地方各 级人民政府 组织法第 59条也作了类似规定 。
根据我国宪法与地方组织法的规定 , 县级以 上地方各级人民政府并不存在明确的职能划分 , 因而行使基本相同的权力 ①, 导致我国网状行政 管理体制的形成。这种体制纵向由中央、 省、 市 、 县 、 乡五级政府构成 , 除乡镇政府外 , 其他 各级政府又由几十个甚至上百个行政机关构成 , 且上下级政府部门大多对口设置 。 网状体制的缺 点是行政成本高 , 不同层级政府和行政机关间易 出现权力冲突 , 行政执行能力低 , 同时也会增加 社会公众获得公共产品的成本 。在我国行政管理 实践中 , 上下级政府之间已出现了许多问题 , 如 上级政府过多干预下级政府工作 ;上级政府集中 过多权力 , 对下级政府控制较紧 ;上级部门不适 当地干预下级部门 ;下级政府不积极配合上级政 府开展工 作 , 甚至不服 从上级政府的正 确领导 等 , 这些不协调 、 不正常的关系 , 严重地影响了 行政工作[ 5] 。 因此 , 地方政府推行大部制改革 , 还需要合理划分地方各级政府的职权 。
一 、 地方政府机构改革中推行大部制的原则
有学者认为 , 大部制只是这次政府机构改革
收稿日期 : 2008-06-25 作者简介 :徐继敏 (1965 -), 男 , 四川内江人 。 四川大学法学院教授 , 法学博士 , 研究方向 :行政法学 。
101
四川大学学报 (哲 学社会科学版 )
总第 158期
导下 , 充分发挥地方的主动性 、 积极性的原则 。 我国宪法对中央与地方国家机构职权未作明确划
分 , 导致地方政府与中央政府设置相同或类似 。 地方机构改革中推行大部制 , 首先要解决中央与 地方政府职权划分问题 。 中央政府可以就中央与 地方政府的职权做出比较明确的界定 :中央政府 一般承担制定国家发展战略 、 发展规划和经济社 会政策, 统筹区域协调发展 , 维护全国市场统 一 , 组织实施金融 、 铁道 、 民航 、 通信 、 海关等 特定领域的市场监管 , 管理全国性和跨省际的社 会事务等职能 。 地方政府承担贯彻执行中央政府 方针政策 , 自主处理地方事务的职能 。
地方政府大部制改革是涉及各层级政府的系
统改革 , 应当遵循如下三个原则 : (一 )职权与机构设置的关系 :职能调整模
式原则
职能调整模式是指地方政府设置行政机构应
以行政职能 确定为前提 , 在划分行政职 能前提 下 , 根据行政职能确定行政机构的设置和明确各 级政府的行政权力 。 职能调整模式与现有模式的 根本区别是明确各级政府的权限范围 , 在此基础 上设置行政机构 。这种模式能够避免层层重复设 置相同或类似行政机构的问题 , 一级政府有什么 行政职能就设置什么行政机构 , 无职能则不设置 机构 。 与现行模式相比 , 职能调整模式有明显的 优势 :一是权限明确 , 要求一类行政权力原则上 只授予一级政府 , 上下级政府间原则上不重复 , 避免不同层级行政机构间权限冲突 ;二是可以大 量减少行政机构 , 达到精简机构的目的 [ 3] 。
革方案 , 我国新组建工业和信息化部 、 交通运输 部 、 人力资源和社会保障部 、 环境保护部 、 住房 和城乡建设部 , 该五部的设立被认为是我国在积 极探索大部制中迈出的坚实步伐[ 1] 。
近年 , 我国不少地方开展了推行大部制的试 点 。如深圳 , 由交通局综合管理海陆空交通 , 文 化局管理文化 、 广播 、 电视 、 新闻 、 出版 、 版权 等事项 , 农林局管理涉及农业领域的问题 , 城市 管理局履行其他城市市政园林局 、 城市管理局和 综合执法局的职 能 。 海南 省围绕 “小政府 、 大 社会 ” 体制对政府机构进行 了大部制改革 :一 是将职能相近的机构合并 , 如将人事劳动保障 、 文化广电出版体育整合在一起 ;二是强调政府的 主要职能是创造良好发展环境 , 弱化对投资项目 的管理 ;三是把原来由政府承担的一些职能转移 到社会 , 取消部分主管厅局 。 一些地方推行大部 制的实践表明 , 大部制有利于行政效率提高 , 也
摘 要 :推行大部制 是地方机构改革的突破点 。 只有与转变政府职能 、 理顺各级政府关系和转 变政府治 理结构相配合 , 地方政府 推行大部制改革才算成功 。 地方大部制改革需坚持职能调整模式原则 、 差 异性原则 和统筹协调原则 , 由省级政府主导 , 职权配 置和机构设置应当考虑决策 、 执行与监督权分离问 题 。 省级政府 机构数量应当控制 , 以决策型机构 为主 ;地 市级政府职能应当逐渐弱化 , 尽量减少机构 ;县级政府 除部分决 策机构外 , 更多地设立执 行机构 。 改革的程序应当符合法律要求 , 吸收相关行政机构和行政相对人参与 。
机构设置差异性原则并不意味着地方政府不 能设立与中央政府相同的机构 。我国在赋予地方 政府根据地方情况自主设立机构权力的同时 , 中 央 政 府可 以 要求 地方 政 府设 立 上下 对 口的 机 构 ①。中央政 府有原 则要求 上下 对口 设立机 构
的 , 地方政府应当对口设立机构 。 中央要求地方 政府设立上下对口机构一般仅限于有利推进中央 管理事务 或涉及重大民生 问题的领域 。 除此之 外 , 地方政府根据处理地方事务的需要 , 也可自 主设立与中央政府相同的机构 , 如财政部门 、 人 力资源和社会保障部门等 。
20N0o8.年5 第2050期8 §政府管理研究 §
四川大学学报 (哲学社会科学版 )
JournalofSichuanUniversity(SocialScienceEdition)
总第 158期 SumNo.1 58
地方政府机构改革中如何推行大部制
徐继敏
(四川大学 法 学院 , 四 川 成都 610064)
在明确中央与地方及地方各级政府职权基础 上 , 各级政府根据拥有的职权设置机构 , 这是地 方政府机构改革中推行大部制应当坚持的原则 。 该原则有两 点要求 :一是 各级政府职权 划分明 确 、 清楚 , 且各级政府间的职权原则上不重叠 ; 二是根据政府职权进行大部制改革 , 有职权则设 置机构 , 无职权则本级政府不设置机构 。 不以各 级政府职权划分为基础 , 单纯在政府内部合并部 门或进行机构重组 , 导致层层设置相同或类似的 “大部 ” , 这不是真正意义上的大部制改革 。
关键词 :地方政府 ;机构改革 ;大部制 中图分类号 :D035.5 文献 标志码 :A 文章编号 :1006-0766 (2008) 05-0101-07
大部制 , 也叫 “大部门体制 ” , 是在政府部 门设置中 , 将职能相近 、 业务范围趋同的事项相 对集中 , 由一个部门统一管理 , 最大限度地避免 政府职能交叉 、 政出多门 , 从而提高行政效率和 降低行政成本的一种管理体制 。 依据 2008年十 一届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改
的一个重要形式 , 不能用大部制来完全概括政府 机构改革的内容和 实质[ 2] 。 笔者 认为 , 地 方机 构改革中推行大部制 , 不仅仅是合并一些职能 , 减少一些机构 , 应将大部制改革作为地方政府机 构改革的突破点 。地方政府推行大部制的结果是 政府部门少了 , 机构精简了 , 行政效率也可能提 高了 , 这只是大部制改革的表面价值 。地方政府 推行大部制需要满足两个前提 :一是政府已实现 职能转变 ;二是各级政府职能划分明确 、 清楚 。 因此 , 地方政府推进大部制改革有三重价值 :一 是理顺中央与地方及地方各级政府之间的关系 ; 二是推进地方政府职能转变 , 合理界定政府与市 场 、 政府与社会的关系 ;三是实现地方政府治理 方式转变 , 促进政府从行政控制型向公共治理型 转变 。
为了实现对地方政府的有效监督 , 一些国家 中央政府在地方设立有大量机构 , 如法国就是这 样 ②。我国中央政府也在地方设立有大量垂直管 理机构 , 如人民银行 、 海关等 。一般而言 , 这些 垂直管理机构在地方承担两种职能 , 一是在地方 推行中央的政策和法令 , 二是对地方政府进行监 督 。中央政府在地方设立有垂直管理机构的 , 地 方政府原则上不应当设立相同或类似机构 。
相对于中央政府宏观决策而言 , 地方政府更 强调执行力 。与中央政府相比 , 地方政府推行大 部制更具有迫切性 。 目前 , 我国学者对地方政府 机构改革进行了较多研究 , 但对地方政府如何推 行 “大部制 ” 改革的研究 却相对薄弱 , 不能为 地方政府推行大部制改革提供理论支持 。 本文主 要讨论我国地方政府机构改革中推行大部制的原 则 、 大部制改革与权力分离的关系 、 地方政府大 部制改革的主导者和程序问题 , 以期有助于推动 我国地方政府大部制改革的进程 。
有利于服务型政府建设 。 如重庆市于 1998年将 国土资源和房屋管理两个机构合并成立国土房屋 管理局 , 在此基础上通过立法将国有土地使用证 和房屋产权证合一 。 这种做法减少了部门间的纠 纷 , 降低了行 政成本 , 也方 便了老 百姓 。 应该 说 , 我国各地开展的大部制试点都是某一级政府 内部的机构调整或重组 , 结果是机构的合并和减 少 , 并未涉及不同层级政府职权划分问题 , 也未 考虑各层级政府的统筹协调问题 , 还不能算真正 的大部制 。
在历次机构改革中 , 我国较为注重政府与市 场边界的划分 , 这是政府职能与作用范围的第一 次界定 , 但却相对忽视了政府职能在机构间的配 置 , 中央 与 地方 各 级 政 府 的 “职 责 同 构 ” 与 “上下一般粗 ” 的问题是我国政府管理中的一个 老大难问题 [ 4] 。我国宪法第 3条规定 , 中央和地 方的国家机构职权的划分 , 遵循在中央的统一领
(二 )中 央与地 方及地 方各 ห้องสมุดไป่ตู้机 构设置 关 系 :差异性原则
中央政府与地方政府履行不同职责 , 依据职 能调整模式原则的要求 , 中央政府与地方政府机 构设置也就不一样 。 机构设置差异性是处理中央 政府与地方政府及地方各级政府机构设置关系的 重要原则 。 地方推行大部制 , 应当改变从县到中 央都有农业 、 林业 、 国土 、 工商 、 公安等管理部 门的做法 。 应当先将行政 职能明确到某 一级政 府 , 在此基础上推行大部制 , 如明确县级政府管 理农业或林业 , 则市级政府不应当有农业或林业 管理职能 , 相应也就不会有市农业局或林业局 。
10 2
徐继敏 :地方政府机构改革中如何推行大部制
2008年第 5期
能够由基层政府承担的职责 , 原则上由基层政府 承担 。 省级人民政府远离社会公众 , 原则上承担 省内重大决策 、 区域协调、 转移支付和监督职 能 , 一般不具体承担行政执法职能 。 乡级政府尽 管是最接近社会公众的地方政府 , 但由于机构有 限 , 应主要承担服务职能, 包括辖区内道路管 理 、 垃圾处置 、 供排水 、 市民救助等 , 原则上不 承担行政执 法职能 。 县人 民政府离社会 公众较 近 , 有较健全的行政机构体系 , 也有较多可支配 的资源 , 因此 , 可承担较多行政职能 , 行政执法 权力应当主要赋予县级人民政府 。