税务系统部门内控机制要义浅析

税务系统部门内控机制要义浅析

内部控制是指一个组织为实现自身目标，保证其管理活动的经济性、效率性和规范性，对内部业务流程进行全过程监控而制定和实施的一系列政策、程序和措施的过程（1）。从某种意义上来说，内部控制即是管理过程中的一种控制活动。将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设，形成具有耦合关系的权力运行内控机制，是税务系统反腐倡廉建设的一种理论创新和实践探索。为了加深大家对税务系统部门内控机制的认识，借鉴现代管理理论中的5W2H思维模式（2），结合广西国税系统内控机制建设的工作实践，试对税务系统部门内控机制要义作一简析。

一、部门内控机制建设的目的和意义，即为什么要控制（why）

为什么要进行控制是我们开展部门内控机制建设需解决的首要问题。根据有关资料的阐述，将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设具有多方面的现实意义。

——是构建惩治和预防腐败体系的重要载体。中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》将“权力运行监控机制基本形成”作为今后五年惩治和预防体系建设的工作目标，税务部门借鉴内部控制理论研究成果，建立和完善权力部门的内部控制机制是落实“权力运行监控机制基本形成”工作要求的具体体现，也是重要的抓手和载体。

——能有效解决廉政建设与税收业务“两张皮”的问题。通过部门内控机制建设可以最大限度的整合各种监督资源，将纪检监察工作渗透到税务部门日常管理和税收工作全过程，真正落实“一岗两责”，较好地解决廉政建设与税收业务“两张皮”的问题。

——可以促进和谐税务建设。部门内控机制建设的核心要义是自我教育、自我发现、自我纠正、自我完善和持续改进，通过建立科学、完善的内控机制，可以增强税务干部的自我管理能力，化解税收执法风险和廉政风险，促进和谐税务建设。

二、控制的主体，即谁来控制(who)

明确控制的主体是部门内控机制建设的关键。所谓部门内控机制，顾名思义，控制的主体就是部门，通过部门内控机制建设，可以将以往单纯由纪检监察部门的监督，拓展延伸到税务机关内部各部门的主动防控，强化各部门自我教育、自我发现、自我纠正、自我完善和持续改进的功能。因此，税务部门内控机制建设的主体是各级税务机关的领导班子及其内设机构、直属机构和所属事业单位。内控机制的建设需要各级税务机关的领导班子、职能部门和全体人员的共同参与，其中领导班子负有内控机制建设的组织和统筹的责任，职能部门负有内控机制建设的实施、执行、遵从和落实的责任。

三、控制的客体，即控制什么（what）

控制的客体，就是要控制什么？税务机关是国家重要的执法机关，它担负着筹集财政收入、调节经济和收入分配等重要职责，从大的方面讲，税务机关的权力主要包括税收执法权和行政管理权两个方面。因此，税务系统部门内控机制控制的客体就是“两权”，即行政管理权和税收执法权。

四、控制的切入点，即从哪里开始控制（where）

控制的切入点就是应该从哪里开始着手进行控制？机构改革后，税务机关的部门设置、岗责体系都已经相对规范，就各省、区和市、县国税机关而言，内部控制的切入点主要是排查和评估风险，只有找准风险点，才能有效地进行控制。经过前期探索，为有效排查、评估风险，首先要确定风险级别评估的“六个维度”（3），即自由裁量度、透明度、可复核度、制约度、频度、危害度。自由裁量度是指某项权力中自由裁量幅度的大小，如果自由裁量的幅度很大，则风险就高，反之就低。透明度是指某项权力运行的过程和结果是否公开，以及公开的程度。如个体双定户的税款核定，自由裁量权很大，但其过程和结果都必须公开，因此其风险级别可以适当降低。可复核度是指某项权力的运行是否留下很多痕迹，即其运行过程被记录下来的详细程度。权力运行过程被记录得越详细，则其风险级别可适当降低，反之则越高。如通过运用信息化手段来完成某项权力，则其运行的详细过程都被记录在计算机上，则对其运行过程中是否有违规行为就很容易发现，达到过程控制的目的，其可复核的程度就高，因此其风险级别就会适当降低。制约度是指某项权力在横向被不同岗位制约以及在纵向被上下环节之间的制约程度。如财务处的大额经费开支，由于目前大额经费开支必须通过局长办公会讨

论才能最终决定，它受到这个环节的制约，其自由裁量权就受到了相应的制约，因此，其风险可以适当降低。频度是指某项权力运行的频率。如果某项权力运行的频率高，则其风险就会相应提高，反之就降低。危害度是指某项权力的行使对社会利益损害程度的大小。危害程度越大则风险越大，反之越小。通过六个维度的评估确定出一、二、三级风险点，再有针对性地进行重点防控，才能取得较好效果。

五、控制的时段，即要对哪些时间段进行控制(when)

控制的时段就是要明确对权力运行的哪些时段进行控制。因为税收执法权和行政管理权都是一个连续运行的过程，每个环节都有风险，所以要确保权力正确行使，就必须对权力进行全过程控制。具体来说就是事前要进行预警控制，事中要进行过程控制，事后要进行评价和考核。

六、控制的方法和手段，即如何控制（how）

如何控制就是要明确控制的方法和手段。借鉴COSO（4）内部控制理论，结合国税工作实际，笔者认为部门内控机制的控制方法和手段主要有：——目标控制。目标的设定是COSO《企业风险管理整体框架》（COSO－ERM）（5）的基本构成要素之一。对于行政机关来说主要是通过反腐败目标的设定、目标的考核、责任的追究，强化各级领导干部的责任意识和履职意识，从宏观上控制廉政风险。如广西国税2007年以来，每年都将“确保干部队伍不出问题，违纪违法案件零发生”、“确保反腐败各项任务和专项任务全面完成”、“确保信访举报总量明显下降，初核率明显上升”等作为党风廉政建设的目标，并针对目标制定严格的考核措施，一级抓一级，层层抓落实，收到了很好效果，达到了目标控制的目的。

——横向控制。是指在税务机关的部门之间和部门内部的岗位之间横向上进行风险控制。根据风险的分布情况、权力相互制约的原理以及监督的薄弱环节，采取分权、限权、控权等方式，合理进行权责配置，形成责任明确、管理科学、约束有力的内部岗责体系和部门制约机制，实现对权力运行的有效制约。

——纵向控制。是指在一个税务系统，按照管理的层级和权力运行的过程在纵向上进行风险控制。在层级控制上，按照税务系统机构的设置，形成总局、省、市、县税务机关四级权力监督控制体系。在权力的控制上，针对权力运行中