政府行政管理的内涵

政府行政管理职能的内涵

一、政府行政管理职能的内涵

行政学研究中首先碰到的问题是“什么是行政管理”，这是任何一位学习、应用行政学的人必然要面临的问题。但是，在1887年伍德罗·威尔逊发表了行政学开山之作《行政学研究》120余年后的今天，这一问题至今也没有得到真正的解决。在1997年美国行政学会的年会上，美国行政学家西蒙以“什么是行政管理”为题发表了演讲，而且《公共行政评论》在随后一年的第一期上，以主题词的形式发表了西蒙的意见。可见，虽然一百多年后的今天，行政管理学科已经初步建立并逐步完善，但对于“什么是行政管理”、“什么是政府行政管理”等这样一些问题不断地做出思考和探索，是公共行政客观发展提出的必然要求。

1、行政管理的内涵

一百多年来，行政学的研究和实践者们对“行政管理”的内涵进行了不断的丰富和完善，使得人们对行政管理含义的理解不断拓展和深入。早期的行政学家古德诺与他撰著的《政治与行政》对行政管理的产生有着极其深远的影响。他认为，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”，并做出的进一步的解释，认为国家意志的执行就是行政。20世纪60年代，西方行政学进入了应用与发展时期，行政学在深度和广度上都得到了长足的发展。美国行政学家里格斯认为：政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程；换言之，行政靠政治来领导，而

政治则要依靠行政来实现其目标，行政制度的有效与否是决定政治目标能否圆满实现的关键。20世纪70年代，西方国家连续出现了一系列的社会、经济与政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，引发了新公共行政运动。弗雷德里克森是其中的代表人物，他认为公共行政应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且强调社会公平作为公共行政所追求的目标。

我们今天认为，行政管理的内涵有广义和狭义两种不同理解。狭义的行政管理仅仅指政府的内部管理，即政府自身运行过程中的管理；广义的行政管理却是除了政府自身运行过程的管理之外，还包括政府对社会公共事务的管理，这种对社会公共事务的管理表现为政府的外部职能。所以，广义的行政管理内涵是指政府对包括自身在内的整个社会的管理。

2、政府行政管理职能的内涵

一般说来，职能是指一定的人员或组织所具有的职责和功能作用，是职（责）与（功）能的辩证统一。因此，我们认为，行政管理职能是行政主体作为国家管理的执行机关，依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能作用。政府行政管理职能反映着国家行政管理活动的内容与基本方向，是行政行为本质的具体体现。

中国的政府行政管理职能随着中国改革的深入和中国社会主义市场经济体制的逐步建立，也发生了相应变化和调整。在计划经济基础上，我国政府机构在职能上存在着党政不分，党政机关职能混淆，相互扯皮、效率不高的弊病。为了改变这种党政不分的状况，邓小平同志曾指出，“今后凡属政府职权范围的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示，作决定。”党的十六届三中全会

通过的《关于完善社会主义市场经济体制的决定》明确了政府经济职能的范围，对政府管理经济的方式提出了大体轮廓，即“统筹规划，掌握政策，组织协调，提供服务，运用经济调节手段和加强检查监督。”其突破口是转变政府职能，把政府的职能由权力本位转变为服务本位，建立与市场经济发展要求相适应的政府。

当前，中国政府行政管理职能的评价原则遵循着效率原则和人本原则。这里所说的效率原则包括两个方面内容：一是行政管理行为本身的效率，二是行政管理的对象所带来的效率。前者就是指该行政管理行为本身在付出最少的人力资源和各种管理资源的情况下，却获得了最大的管理效率。后者是指该行政管理行为作用的对象最充分地发挥了在市场经济运行机制中的资源配置结构，因而能够充分有效地发挥本身的经济价值。这里所说的人本原则是指，对于一切社会事物所做出的行政管理，实质上都是对人本身的管理，因此，一切管理最终都可以被看作是对“人”的管理，并要求行政管理职能应该按照人的方式进行管理。在这个意义上，行政管理职能的目标，就是让参与该行为中的主体的人，能够成为自由的存在者。由此看来，在科学发展观的视角下，政府行政管理职能应体现出效率原则与人本原则的统一：即既要实现经济的健康持续增长，同时又要实现人的全面自由发展。

二、政府行政管理职能的主要内容

行政管理职能强调政府行政管理职责与功能作用的辩证统一。行政管理职能和行政管理功能不同，它首先遇到的是政府管什么事，管多一点好还是管少一点好，管到什么程度等问题，然后才谈得上管理的作用。而行

政管理功能只强调后一方面的内容。行政管理职能与行政管理职责也不同，它又比后者增加了功能、作用的内容。

行政管理职能的实施者是整个政府行政组织系统，包括政府的各级各类行政机构及其所属公务人员。在我国，包括中央人民政府即国务院及其各部委、地方各级人民政府和所有政府系统的工作人员。

行政管理职能的内容涉及政府行政系统对国家政治经济和社会事务进行管理的全部活动，诸如外交、国防、公安、财政、金融、工业、农业、商业、文化、教育、科技等，它们构成政府行政管理的工作范围。同时，行政管理职能还涉及政府为完成以上任务而对自身事务进行的管理活动，我们一般称后者为机关管理。

1、政府行政管理职能的特性

政府行政管理职能具有以下几种特性：

（1）公共性。政府行政管理职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，其目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。例如：三峡工程、南水北调、西气东输，这些都属于国家的日常公共事务的大项工程，这些工程的建设都关系到整个国家各个阶层所能享受到的公共服务质量。

（2）法定性。政府行政管理职能的法定性是指政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府行政管理职能的边界，使公共行政有法可循。这在很大程度上能够制约政府的行为，建设社会主义法制国家，依法治国。

（3）执行性。政府作为贯彻和执行国家意志的机关，其职能具有明显