行政管理：以人为本

行政管理：“以人为本”行政管理学

行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。它是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。行政管理学，作为一门科学，在20世纪初成立以来，得到了长足的发展。在发达国家，行政管理（公共行政）已成为一个独立的，具有众多理论流派，多学科交叉的，理论联系实际的一门科学。改革开放以来，我国行政管理学的研究也蓬勃发展。

“科技与管理是车之两轮，鸟之两翼”。行政管理在各种管理中起领导、主管作用，社会主义现代化建设也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科学、有效，直接影响着国家、社会的发展。

行政管理、行政管理学与“以人为本”，是三个不同概念的命题。行政管理指的是国家行政机关对各级行政部门进行的管理；行政管理学指的是对行政管理学科进行的研究；“以人为本”指的是在从事某项工作时考虑的对象必须以人为中心，不能脱离人这个根本。但是，在实际工作中，行政管理、行政管理学与“以人为本”却并非完全相互融合、相互统一，有时甚至是相互对立的。

之所以有这个话题，缘于笔者有幸参加了某大学行政管理高级研修班学习，聆听了专家、学者、教授的授课，对教授们提出的一些问题进行了思考，获得了自己的一些见解，特别是在一些重大理论问题上，有了自己更为独特的见解。譬如通过学习行政管理，我便有了自己的一些想法，并通过实践予以对比、思考，觉得行政管理、行政管理学与“以人为本”的关系以及在科学定义上存在着一定的缺失空间。下面谨将自己的体会和看法予以提出，就教于方家、学者。

1、行政管理、行政管理学引出的话题

我在开头语中已经说过，行政管理指的是国家行政机关对各级行政部门进行的管理，而行政管理学指的是研究行政管理的一门学问，或者说是从理论上研究探讨行政管理

的一门学问。简言之，行政管理学指的是实践活动，行政管理学指的是理论研究活动。从哲学的观点看，理论与实践是一对孪生姐妹，她们是一对互相结合、互相统一的整体，缺乏了任何一个部分，事物的结果，都不可能是完美的。即理论必须与实践相结合，理论不能脱离实际。但是，在实际工作中，行政管理与行政管理学中的一些说法却又是无法统一的，有时甚至是相互对立的。关于这一点，我有许多实践经历和体会。

行政管理学与其他学科相区别正在于它特殊的研究对象--行政。行政管理学研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的客观规律。具体来说，行政管理学研究的主体对象是行政机关，在我国即国务院和地方各级人民政府；行政管理学研究的客体对象是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务；行政管理学的根本目的在于探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。

我曾在一个大县担任过县委主要领导职务，在工作实践中遇到过许多实际问题，而遇到的这些实际问题，都有着极其独特的特殊性，用一般的理论去解释是完全解释不了的，更无法用这些理论去指导、解决问题。譬如我们处理一些上访问题，就是一个极其棘手的问题。

可以说，在《信访条例》出台以前的若干年前，上访现象可以理解为仅仅是作为客观存在的一种社会现象，而不是一种社会问题，更不是一种严峻的社会问题。但是，自从《信访条例》出台以及“以人为本”的观点提出以后，这种社会现象就发生了质的变化，由一般的社会现象发展到社会问题，甚至发展到严峻的社会问题。其严峻的程度有如下几个突出表现：

一是由一般的个体性上访发展到群体性的上访，甚至是大规模的群体性上访；

二是由一般的偶然性上访发展到必然性上访；

三是由一般的暂时性上访发展到没完没了的长期性上访；

四是由一般的反映问题型、要求解决问题型上访发展到无理取闹型和要挟型上访；

五是由一般的逐级型上访发展到越级型上访，甚至发展到直接到中央上访的“通天”型上访；

六是由一般的常规性上访发展到非常规性的逆反型上访；

七是由一般的零散式上访发展到集会式的示威游行型上访；

八是由一般的有问题解决不了须由政府干预方解决得了才上访、没问题不上访发展到有问题没问题都上访的“专业户”型的上访；

九是“闹而优则财”型的上访；

十是“乱世出英雄”型的上访。

为什么会出现上述十种如此严峻的情况？原因很多，也很复杂，但归纳起来，主要的原因不外乎有如下几种：

1、《信访条例》个别条款的不合理性和欠科学性，行政管理学为上述现象的产生留下了政策空间。

《信访条例》中，有这么一些具体的内容：如果哪个地方出现了越级上访的情况，哪个地方的主要领导必须亲自前往处置，把越级上访的人带回来，有车的派车专车接回，没车的报销车旅费、食宿费。这些条款一出，立即就出现了如下几种上访类型：

一是产生了上访“专业户”。产生上访“专业户”的主要原因是，由于《信访条例》中出现的上述条款，一些心术不正的人，特别是比较贫困落后的基层乡村中一些心术不正的人，就抓住“条例”中出现的这些政策空间，产生了一些不正常的心理。在相当一部分人的一生中，有些可能一辈子都没有机会到北京去，即使有机会去，也要个人出钱掏腰包，如果借助《信访条例》出现的这个政策空间，既可以到北京去“潇洒走一回”，又可以自己不掏腰包，百分之百的“公费旅游”，岂不美哉妙哉？

由于有了这个政策空间和由于这个政策空间产生的不正常心理，一些人“初试锋芒”，“首战告捷”，尝到了“甜头”，便故伎重演，频繁出招，凡有人想“生事”，都主动包揽事务，以便借机上访，达到“公费旅游”的目的。

二是产生了“闹而优则财”者。“闹而优则财”者比单纯“公费旅游”者更为可恶。“闹而优则财”者除了希图得到“公费旅游”的享受外，还要从中达到发财的目的。其基本手法有，大凡乡中有人有事，“闹而优则财”者便将这些人集中起来，借代这些人上访、为这些人鸣不平之名，要这些人凑交上访经费，然后又在上访过程中向有关政府部门大诉其苦，大鸣不平，以祈博得同情，骗取经济补贴，骗取不了经济补贴的，就装穷叫苦，说回家的车旅费都没有了，要求补贴车旅费，从而达到敛财之目的。

２、行政管理学《信访条例》部分领导责任条款也为一些好事之徒提供了一些可钻的政策空子。

除了《信访条例》规定的一些领导责任内容外，一些地方性的补充规定还有一些硬性规定，如哪个地方发生群体性上访事件，哪个地方的领导就要受到处分、处罚，有的还实行“一票否决制”，规定哪个地方出现了上访事件，哪个地方的领导当年就不能评为先进，不能提拔、晋薪、晋级。如此一来，一些居心不良的好事之徒就借机起事，还有一些人对某个领导有意见，就故意煽动一些不明真相的人惹事生非，蓄意制造麻烦，制造难题，制造事端，制造阻力，让某个领导出丑，让某个领导添乱。由于怕造成不良后果，负一些比较“冤枉”的责任，加上当前反复强调要构建和谐社会，一些不法之徒便打着构建和谐社会的幌子，为着他们个人的利益，不断地提出一些不合理的要求，不断地向政府要价，而一些领导怕把事情闹大，构成不和谐因素，便息事宁人，采取了一些谦让的做法。这些居心不良之徒抓住部分领导的这种心理以及政策的空子，便更加变本加厉，制造事端，使信访工作成了当前令各级组织和领导比较头痛、比较突出的社会问题。

除此之外，上述其它现象也与《信访条例》出现的一些政策空间有着一定的联系。当然，我们不能把所有的责任都归结到《信访条例》出现的政策空间上，但这却比较明显和比较集中地反映出一个突出问题，即《信访条例》的确存在着比较明显的政策空间，某些具体的条款还存在着比较明显的欠准确性、欠合理性和欠科学性。

３、“以人为本”行政管理学所面临的挑战

“以人为本”是近年来党中央根据中国国情以及中国新时期、新特点提出如何构建和谐社会的一个基本指导方针。客观地说，这个观点的提出，是中国社会发展到一个高度的必然结果，是科学发展观的一个基本内容和基本体现，这充分体现了党中央站在时代的高度而实行的新的治国理念，应该说，是深得人心的。

但是，在实际工作中，“以人为本”并非是一件罗曼蒂克的事，它也遇到了不少在理论上无法解答和无法解决的问题，并面临着一连串严峻的挑战。

当前，我们国家的经济建设进入了高速发展的快车道，社会各项事业的发展也面临着新的转型时期，新的矛盾、新的问题也随着社会的发展而不断出现，诸如征地、拆迁、住房、失业、就业、医疗保障、入学读书、社会治安，等等，问题多多，不一而足。在这些问题当中，有一些是客观的、实际的、合理的，政府和政府部门是有一定的责任去帮助解决的；但