奎德政策分析理论对我国政府决策科学化的启示_陈刚
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一、奎德的政策分析理论概述 ( 一) 政策分析的内涵 奎德认为政策分析是政策科学的研究方法，它使用各种 分析方法和技术来帮助决策者制定政策。一方面，政策分析 是一种应用的分析形式; 另一方面，政策分析是政策科学的 研究方法论，其目的在于帮助决策者指定和改进政策。 如奎德所言，政 府 之 所 以 得 益 于 政 策 分 析 的 应 用，是 由 于政策分析“从分析的角度为决策者( 某个人或某个机构) 提供了帮助”，“决策者想尽可能干得漂亮”。 ( 二) 政策分析的必要性 奎德认为政策分析的必要性可以从决策失误和决策机 构的低效两方面得到说明。决策失误有两种形式: 一种是可 以避免的决策失误，即决策所必需的信息完备，但由于缺乏 科学的决策方法和程序造成的决策失误，缺乏政策分析是一 个重要原因。另一种形式是难以避免的决策失误，这种决策 失误是由于决策所必需的信息不完全或所涉及的问题复杂 而带有大量不确定性因素所造成的。虽难以避免，但可运用 政策分析把损失控制在最小程度。 奎德认为几乎在所有国家的政府部门中都常常表现出 决策上的低效。主要有以下几方面的原因: 首先，政府部门 参与决策者人数多，且代表不同利益集团 ，很难就目标 达 成 共 识。其 次，政 府 机 构 使 用 的 决 策 程 序和方法落后。如: 引起 巨大社会危害的“试错法”是最常见的决策方法。最后，
1． 总体概述。即试图阐明目标，解释有关问题和限定问 题范围。在他看来，总体概述是政策分析过程中的最重要环 节，因为政策分析人员在这个阶段要努力一不同方式对问题 进行重新阐述或对问题重新加以解释，这样不仅可以阐明这 个问题是否合乎逻辑和有无价值，而且还可能指出解决问题 的方向。
2． 广泛探索。政策分析工作在总体概述之后，从某种意 义上讲是与此同时便进入了调查研究阶段，奎德把这个阶段 称为“广泛探索”。这个阶段的任务是搜集作为分析依据的 材料，找出它们之间的相互关系以及寻找新的备选方案。并 通过建构模型来展示每个备选方案的效果，以此作为比较的 依据。
3． 多方比较。在此过程中，根据可能产生的效果，即每 个方案可能涉及的成本、效益及其他后果，依据不同的标准 对各个方案进行比较并列出优劣顺序。
4． 说明解释。说明解释工作应贯穿于整个分析过程的 始终，它可以在任何一个阶段进行，不过主要还是在比较阶 段之后进行。这是因为，这时政策分析人员要考虑告知委托 人什么结论以及如果委托人要求他就采取何种行动提出建 议时自己将如何作答。在本阶段，必须依照实际和现实的考 虑对各种模型所展示的结果加以说明
( 二) 政策分析过程的科学认识 推进决策科学化就必须对整个政策分析过程的各个环 节有科学的、系统的认识，在此基础上再结合决策实际需要 制定相关政策以达到决策科学化之目的。在政策分析过程 方面奎德做了系统的阐述，以下将结合我国实际讨论奎德这 些观点对我国政府决策的借鉴意义。 1． 政策分析的前瞻性 决策时机如何把握? 怎样决策? 奎德对此有句很经典 的话“人们不应该到了河边才考虑过河的问题。”奎德认为在 过河问题上，作 为 政 策 分 析 人 员 所 应 该 考 虑 到 的 依 次 应 该 是: 是否一定要过河、如果要过河最佳渡河点在哪里、以何种 方式渡河、具体需要哪些物力人力、这些资源如何才能充分 利用等等。作这些分析需要一个过程，这就要求我们在进行 决策的过程中要把握提前量，所做的分析要有前瞻性。 但在我们政府实际决策的过程中，有的政府领导同志不 是以积极认真的态度，而是以消极怠工的态度对待决策; 有 的领导同志害怕承担责任，对于需要作出决策的事情，久拖 不决; 有的领导同志对于己有利的事情能快则快，对于己无 利的事情消极决策则能推则推。从而造成了不决策、迟缓决 策、延误决策、错误决策等现象［3］。 要求政策分析有前瞻性主要有两个方面的内容。一、政 策分析要有提前量，根据所要达到的目标预先考虑到可能发 生的情况、所可能需要的资源和所应采取的措施。具体到我 们的实践可表现为“预防为主、防治结合”。二、政策的制定 要遵循科学的程序，前瞻性并不意味着仓促决策，越快越好。 决策具有前 瞻 性 可 做 到 未 雨 绸 缪、减 少 风 险 和 不 必 要 的 损 失，是一种科学的决策态度。 2． 对政策目标的认识 奎德认为政 策 分 析 的 第 一 步 是 总 体 概 述，其 主 要 任 务 是确定政策的目标。包括问题范围的限定和解决问题的方 向。他认为在政策分析看来，决策者的目标并非总是清楚明 确的，因此不能把目标视为一种已知的假设，而要首先弄清 楚目标是什么。 我们政府在政策分析的过程中固然知道政策目标的重 要性，也明白政策目标将决定整个政策的方向，但在政策目 标的具体化、可操作化方面有所欠缺。如“把环境治理好”的 确是个目标，但 过 于 抽 象 笼 统，不 具 体 也 不 具 备 可 操 作 性。 什么是环境好、具体有哪些衡量项目、这些项目是否符合实 际情况以及此项政策在政治上是否具有可行性都应该在政 策分析人员的考虑范围内。此过程其实也产生了一个副产 品—标准的制定。标准被用来计量方案的效果，指导政策的 方向，因此在 制 定 目 标 的 同 时 确 定 标 准 有 利 于 政 策 的 具 体 化，可操作化。 3． 方案的选择与确定 在政策目标确定后从某种意义上讲与此同时—便进入 了调查研究 阶 段，此 阶 段 的 任 务 是 搜 集 作 为 分 析 依 据 的 材 料，确定执行方案。
( 四) 政策分析与政治因素 政策作为一定政治系统的产物，必然与各种政治因素相 关联。奎德认为，政策分析人员在整个政策分析的过程中始 终应妥善处理政治问题，把它放在政策分析的首要位置。在 他看来，与政策分析密切相关的政治因素主要表现在政治可 行性和谁是真正的委托人两个方面。 政治可行性指某项政策在政治上被接受的可能性，包括 政府机构、政治组织内部的政治和选择的政治，也包括选择 的政治，即当事人是否接受解决问题的方式、方案和结果。 1． 政治家、政府官员和政策分析人员因各自利益、追求 不同，他们考虑和处理问题的方式也会不同。 2． 政策分析希望事先考虑的问题从政治角度看不是当 务之急，而政治考虑更讲眼前的利害得失。 3． 一项政策往往同时受到多种政治因素的影响。 4． 有些政策会碰到政治上的反对者。 奎德认为，当政 策 分 析 人 员 接 受 一 项 政 策 分 析 时，他 当 然知道他的 委 托 人—一 个 人 或 一 家 公 司 或 一 个 政 府 机 构。 但政策分析人员必须把自己视为整个社会的代表或国家的 代表甚至整个世界的代表。其价值天平应该倾向于社会和 公众一边，分析员还是应该把自己视为更加广泛的政治利益 的代言人，而不仅仅是某个组织的代言人，分析人员应该关 注公共福利事业［1］。 二、奎德的政策分析理论对我国政府决策科学化的借鉴 意义 决策科学化的重要性毋庸置疑。是否有正确的决策价 值观，是否运用了正确的决策方法直接影响到决策的效率和 质量、甚至决策的正确与否。党的十六届四中全会明确指出 要“改革和完善决策机制，推进决策的民主化和科学化”。奎 德对于政策分析的认识很系统且不乏深刻之处。以下对奎 德分析理论中对我国政府决策有借鉴意义的部分进行了归 纳和分析。 ( 一) 公共利益取向的价值观 在谈到谁是真正的委托人的时候奎德认为政策分析人 员的价值天平应该倾向于社会和公众一边，应关注公共福利 事业，而不仅仅是某个组织的代言人。表现出公共利益取向 的价值观。政 府 决 策 属 于 公 共 政 策 范 畴，运 用 的 是 公 共 权 力，处理的是公共事务，面对的是广大的公众，所以以公共利 益为取向的价值观对于政府决策至关重要。 目前，我国政府中的一些领导在决策中没有站在公众利 益的角度上考虑问题，而是为了部门利益或小团体利益，甚 至个人私利“一朝权在手，便把令乱行”。 所做的决策违 反 党 纪、政 纪 甚 至 国 家 法 律、法 规。 给 政 府的形象带来了负面的影响，给人民也带来了不可挽回的损 失［2］。所以，政府在作任何决策时一定要把握住正确的价值 观，即“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，关注公共利 益的实现。奎德的政策分析价值观与此不谋而合。 我们推进政府决策科学化，首先要推行的就是公共利益 取向的价值观，否则在错误的价值观的引导下，无论决策方 法多么科学，其结果都将是偏离公共决策目标的。具体可从 以下几方面采取措施: 1、使用各种宣传方式，使政府决策的 公共利益价值取向在全社会深入人心，尤其是对政府决策者 的思想教育。2、加强监督机制和有关法律法规建设，对违反 公共利益价值取向的行为进行校正和震慑。3、对行政体制
［收稿日期］2010 － 07 － 07 ⒇
［作者简介］陈 刚( 1981 － ) ，男，福州大学公共管理学院 2008 级硕士研究生。
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2010 年 12 月 第 12 卷第 12 期
陈 刚: 奎德政策分析理论对我国政府决策科学化的启示
Dec． 2010 Vol． 12． No． 12
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5． 测试检验。这是政策分析过程的最后一个阶段，是对 作出的结论进 行 测 试 检 验。奎 德 认 为，从 某 种 意 义 上 来 说， 对于决策者是否根据分析结果作出了正确决策这一点永远 无法进行检验。因为总会出现一些决策者所不能左右的情 况。但他仍然认为根据一种或若干种模型显示的结果，尤其 是在形势稳定时，可以进行一些检验工作。
随着社会的发展，政府的决策环境越来越复杂，决策涉 及的利益相关者越来越多。在这种形势下迫切需要一种科 学的政策分析方法对我们的决策活动进行指导。早在 20 世 纪五六十年代西方国家就兴起了对政策科学的研究，尤其是 在美国政策分析理论与方法的研究日趋系统化，相继产生了 一批新的政策分析理论和方法，其中比较有代表性的当数美 国著名政策分析专家奎德的政策分析理论。本文将主要从 政策分析的价值观、过程和方法等方面论述奎德政策分析理 论对我国政府决策科学化的启示。
政府工作人员不称职也是政府决策失误的一个重要原因。 ( 三) 政策分析的过程 奎德认为，无论 问 题 属 于 何 种 性 质，政 策 分 析 过 程 都 要
包括以下这五个阶段: 总体概述、广泛探索、多方比较、说明 解释、测试检验。这五个阶段相互渗透不可分割。这五个阶 段可以交叉、重复、循环，直至我们彻底弄清问题。
进行改革，避免权力的过分集中。从体制上减少利用公共权 力谋求私利的 可 能 性。4 、加 强 执 政 文 化 的 建 设。 价 值 观 属 于组织文化的范畴，是组织文化的核心部分。加强执政文化 的建设，使公共利益取向的价值观对组织行为进行软约束， 形成公共利益取向的组织行为准则和道德规范，其效力不亚 于法律法规的硬约束。
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2010 年第 12 期
辽宁行政学院学报
NBaidu Nhomakorabea． 12，2010
( 第 12 卷第 12 期 )
Journal of Liaoning Administration College
公共管理
奎德政策分析理论对我国政府决策科学化的启示⒇
陈刚
( 福州大学，福建 福州 350002)
［摘 要］ 本文在阐述奎德政策分析理论主要内容的基础上，从奎德所提出的公共取向的价值观、政策分析过程、政治可 行性和对政策分析人员的培训四个方面进行分析，论述奎德政策分析理论对我国决策科学化的借鉴意义。 ［关键词］ 奎德; 政策分析理论; 启示 ［中图分类号］ D60 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008—4053( 2010) 12—0022—03
2010 年第 12 期
辽宁行政学院学报
No． 12，2010
( 第 12 卷第 12 期 )
Journal of Liaoning Administration College
( Vol． 12． No． 12)
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1． 总体概述。即试图阐明目标，解释有关问题和限定问 题范围。在他看来，总体概述是政策分析过程中的最重要环 节，因为政策分析人员在这个阶段要努力一不同方式对问题 进行重新阐述或对问题重新加以解释，这样不仅可以阐明这 个问题是否合乎逻辑和有无价值，而且还可能指出解决问题 的方向。
2． 广泛探索。政策分析工作在总体概述之后，从某种意 义上讲是与此同时便进入了调查研究阶段，奎德把这个阶段 称为“广泛探索”。这个阶段的任务是搜集作为分析依据的 材料，找出它们之间的相互关系以及寻找新的备选方案。并 通过建构模型来展示每个备选方案的效果，以此作为比较的 依据。
3． 多方比较。在此过程中，根据可能产生的效果，即每 个方案可能涉及的成本、效益及其他后果，依据不同的标准 对各个方案进行比较并列出优劣顺序。
4． 说明解释。说明解释工作应贯穿于整个分析过程的 始终，它可以在任何一个阶段进行，不过主要还是在比较阶 段之后进行。这是因为，这时政策分析人员要考虑告知委托 人什么结论以及如果委托人要求他就采取何种行动提出建 议时自己将如何作答。在本阶段，必须依照实际和现实的考 虑对各种模型所展示的结果加以说明
( 二) 政策分析过程的科学认识 推进决策科学化就必须对整个政策分析过程的各个环 节有科学的、系统的认识，在此基础上再结合决策实际需要 制定相关政策以达到决策科学化之目的。在政策分析过程 方面奎德做了系统的阐述，以下将结合我国实际讨论奎德这 些观点对我国政府决策的借鉴意义。 1． 政策分析的前瞻性 决策时机如何把握? 怎样决策? 奎德对此有句很经典 的话“人们不应该到了河边才考虑过河的问题。”奎德认为在 过河问题上，作 为 政 策 分 析 人 员 所 应 该 考 虑 到 的 依 次 应 该 是: 是否一定要过河、如果要过河最佳渡河点在哪里、以何种 方式渡河、具体需要哪些物力人力、这些资源如何才能充分 利用等等。作这些分析需要一个过程，这就要求我们在进行 决策的过程中要把握提前量，所做的分析要有前瞻性。 但在我们政府实际决策的过程中，有的政府领导同志不 是以积极认真的态度，而是以消极怠工的态度对待决策; 有 的领导同志害怕承担责任，对于需要作出决策的事情，久拖 不决; 有的领导同志对于己有利的事情能快则快，对于己无 利的事情消极决策则能推则推。从而造成了不决策、迟缓决 策、延误决策、错误决策等现象［3］。 要求政策分析有前瞻性主要有两个方面的内容。一、政 策分析要有提前量，根据所要达到的目标预先考虑到可能发 生的情况、所可能需要的资源和所应采取的措施。具体到我 们的实践可表现为“预防为主、防治结合”。二、政策的制定 要遵循科学的程序，前瞻性并不意味着仓促决策，越快越好。 决策具有前 瞻 性 可 做 到 未 雨 绸 缪、减 少 风 险 和 不 必 要 的 损 失，是一种科学的决策态度。 2． 对政策目标的认识 奎德认为政 策 分 析 的 第 一 步 是 总 体 概 述，其 主 要 任 务 是确定政策的目标。包括问题范围的限定和解决问题的方 向。他认为在政策分析看来，决策者的目标并非总是清楚明 确的，因此不能把目标视为一种已知的假设，而要首先弄清 楚目标是什么。 我们政府在政策分析的过程中固然知道政策目标的重 要性，也明白政策目标将决定整个政策的方向，但在政策目 标的具体化、可操作化方面有所欠缺。如“把环境治理好”的 确是个目标，但 过 于 抽 象 笼 统，不 具 体 也 不 具 备 可 操 作 性。 什么是环境好、具体有哪些衡量项目、这些项目是否符合实 际情况以及此项政策在政治上是否具有可行性都应该在政 策分析人员的考虑范围内。此过程其实也产生了一个副产 品—标准的制定。标准被用来计量方案的效果，指导政策的 方向，因此在 制 定 目 标 的 同 时 确 定 标 准 有 利 于 政 策 的 具 体 化，可操作化。 3． 方案的选择与确定 在政策目标确定后从某种意义上讲与此同时—便进入 了调查研究 阶 段，此 阶 段 的 任 务 是 搜 集 作 为 分 析 依 据 的 材 料，确定执行方案。
( 四) 政策分析与政治因素 政策作为一定政治系统的产物，必然与各种政治因素相 关联。奎德认为，政策分析人员在整个政策分析的过程中始 终应妥善处理政治问题，把它放在政策分析的首要位置。在 他看来，与政策分析密切相关的政治因素主要表现在政治可 行性和谁是真正的委托人两个方面。 政治可行性指某项政策在政治上被接受的可能性，包括 政府机构、政治组织内部的政治和选择的政治，也包括选择 的政治，即当事人是否接受解决问题的方式、方案和结果。 1． 政治家、政府官员和政策分析人员因各自利益、追求 不同，他们考虑和处理问题的方式也会不同。 2． 政策分析希望事先考虑的问题从政治角度看不是当 务之急，而政治考虑更讲眼前的利害得失。 3． 一项政策往往同时受到多种政治因素的影响。 4． 有些政策会碰到政治上的反对者。 奎德认为，当政 策 分 析 人 员 接 受 一 项 政 策 分 析 时，他 当 然知道他的 委 托 人—一 个 人 或 一 家 公 司 或 一 个 政 府 机 构。 但政策分析人员必须把自己视为整个社会的代表或国家的 代表甚至整个世界的代表。其价值天平应该倾向于社会和 公众一边，分析员还是应该把自己视为更加广泛的政治利益 的代言人，而不仅仅是某个组织的代言人，分析人员应该关 注公共福利事业［1］。 二、奎德的政策分析理论对我国政府决策科学化的借鉴 意义 决策科学化的重要性毋庸置疑。是否有正确的决策价 值观，是否运用了正确的决策方法直接影响到决策的效率和 质量、甚至决策的正确与否。党的十六届四中全会明确指出 要“改革和完善决策机制，推进决策的民主化和科学化”。奎 德对于政策分析的认识很系统且不乏深刻之处。以下对奎 德分析理论中对我国政府决策有借鉴意义的部分进行了归 纳和分析。 ( 一) 公共利益取向的价值观 在谈到谁是真正的委托人的时候奎德认为政策分析人 员的价值天平应该倾向于社会和公众一边，应关注公共福利 事业，而不仅仅是某个组织的代言人。表现出公共利益取向 的价值观。政 府 决 策 属 于 公 共 政 策 范 畴，运 用 的 是 公 共 权 力，处理的是公共事务，面对的是广大的公众，所以以公共利 益为取向的价值观对于政府决策至关重要。 目前，我国政府中的一些领导在决策中没有站在公众利 益的角度上考虑问题，而是为了部门利益或小团体利益，甚 至个人私利“一朝权在手，便把令乱行”。 所做的决策违 反 党 纪、政 纪 甚 至 国 家 法 律、法 规。 给 政 府的形象带来了负面的影响，给人民也带来了不可挽回的损 失［2］。所以，政府在作任何决策时一定要把握住正确的价值 观，即“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，关注公共利 益的实现。奎德的政策分析价值观与此不谋而合。 我们推进政府决策科学化，首先要推行的就是公共利益 取向的价值观，否则在错误的价值观的引导下，无论决策方 法多么科学，其结果都将是偏离公共决策目标的。具体可从 以下几方面采取措施: 1、使用各种宣传方式，使政府决策的 公共利益价值取向在全社会深入人心，尤其是对政府决策者 的思想教育。2、加强监督机制和有关法律法规建设，对违反 公共利益价值取向的行为进行校正和震慑。3、对行政体制
［收稿日期］2010 － 07 － 07 ⒇
［作者简介］陈 刚( 1981 － ) ，男，福州大学公共管理学院 2008 级硕士研究生。
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随着社会的发展，政府的决策环境越来越复杂，决策涉 及的利益相关者越来越多。在这种形势下迫切需要一种科 学的政策分析方法对我们的决策活动进行指导。早在 20 世 纪五六十年代西方国家就兴起了对政策科学的研究，尤其是 在美国政策分析理论与方法的研究日趋系统化，相继产生了 一批新的政策分析理论和方法，其中比较有代表性的当数美 国著名政策分析专家奎德的政策分析理论。本文将主要从 政策分析的价值观、过程和方法等方面论述奎德政策分析理 论对我国政府决策科学化的启示。
政府工作人员不称职也是政府决策失误的一个重要原因。 ( 三) 政策分析的过程 奎德认为，无论 问 题 属 于 何 种 性 质，政 策 分 析 过 程 都 要
包括以下这五个阶段: 总体概述、广泛探索、多方比较、说明 解释、测试检验。这五个阶段相互渗透不可分割。这五个阶 段可以交叉、重复、循环，直至我们彻底弄清问题。
进行改革，避免权力的过分集中。从体制上减少利用公共权 力谋求私利的 可 能 性。4 、加 强 执 政 文 化 的 建 设。 价 值 观 属 于组织文化的范畴，是组织文化的核心部分。加强执政文化 的建设，使公共利益取向的价值观对组织行为进行软约束， 形成公共利益取向的组织行为准则和道德规范，其效力不亚 于法律法规的硬约束。
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( 福州大学，福建 福州 350002)
［摘 要］ 本文在阐述奎德政策分析理论主要内容的基础上，从奎德所提出的公共取向的价值观、政策分析过程、政治可 行性和对政策分析人员的培训四个方面进行分析，论述奎德政策分析理论对我国决策科学化的借鉴意义。 ［关键词］ 奎德; 政策分析理论; 启示 ［中图分类号］ D60 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008—4053( 2010) 12—0022—03
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