多主体管理

城市管理模式的创新——主体多元化

摘要：城市管理是以城市政府为主体、各相关利益主体共同参与对城市的公共设施、社会公共事务以及城市经济、社会、文化所展开的管理活动及其相互影响的过程。强调城市管理主体的多元化，是要综合运用国家机制与政府组织、市场机制与营利组织、社会机制与公众组织三套有利于城市健康发展的城市管理工具，构建一种全民参与的现代城市管理体制。

城市管理

城市管理到底管什么？人们对于这个问题有不同的理解与解释。从现代世界各国城市管理的职能和范围看，城市管理分狭义和广义两类。狭义的城市管理即“市政管理”，主要研究政府对城市公共事业、公共事务的管理，而广义的城市管除了这些内容外，还包括对城市经济、社会、文化所展开的管理活动进行管理，如对城市人口的增长实行严格的计划控制。目前，大多数的学者认为：现代化的城市管理是指以城市基础设施为重点对象，以发挥城市综合效益为目标的综合管理，它是一个综合概念，包含城市经济管理、城市社会管理、城市环境管理和城市基础设施管理四个方面。现代城市管理已不再简单的等同于过去的“市政管理”所包含的内容，而是对市政、经济、社会、环境和文化等多方面的管理。

城市管理模式

不同时期，不用国家间的城市管理模式是不一样的。在计划经济时期，我国就采用了“主体单一化”的城市管理模式：以政府为唯一管理主体，城市政府既是城市建设、管理和维护的主导力量，也是城市公共资源和资产的所有者、控制者和使用者。它既“掌舵”又“划桨”，承担了几乎全部的城市管理事务。但随着城市发展和社会进步，这种单一主体的城市管理模式，日益暴露出其不适合现代城市发展的弊端：公共建设和服务资金短缺；公共服务规模和质量低下；管理手段陈旧单一，缺乏创新；政府规模庞大，过于臃肿；政府管理过程缺乏责任感、公开性和透明度。从城市管理发展的趋势来看，政府不应该是惟一的管理主体，应该鼓励公众积极参与城市管理。在市场经济体制下，社会更加开放，城市管理主体呈现多元化趋势。政府不再是城市管理的唯一主体, 除政府外, 企业( 如城建公司、物业管理公司等) 、民间社团以及城市居民都可以成为城市管理的主体。城市发展趋势也呼唤多元主体共同参与城市管理。20 世纪末，改善城市管理成为一项引起国际社会关注的全球运动。该运动的目的是通过改进城市管理使“包容性城市”付诸实现。所谓“包容性城市”，是指城市中的每个人不论财富、性别、年龄、种族或宗教信仰，均得以参与城市所能提供的生产性机会。由此可见，改变单一主体的传统管理模式，引入新的治理主体，变“单一独治”为“多元共治”，构建新的城市治理体系，成为时代的呼唤。

主体多元化的运行

城市管理主体多元化模式运行的关键，一是政府，二是公众，三是各主体间利益协调，同时要利用信息化的平台为各主体参与管理提供载体与渠道。

1）政府

在目前情况下,政府在城市管理中无疑还起主导作用，体现在两个方面，一是对城市管理发挥的作用在其它主体中处于主导地位，二是对其它管理主体参与城市管理起引导规范的作用。面对日益复杂的城市问题，政府要承担起核心治理者的责任，必须“再造”自身，提升治理能力，转变角色，增进治理的合法性、有效性和回应性。政府应该对政府治理理念、原则、结构、行为等进行的系统革命，甚至要把企业经营的理念引入到政府部门中，建立以结果和服务为导向、以公众为顾客的新的政府治理理念，从而为其充分发挥核心治理者的作用奠定组织基础。此外，政府应实现从“全能”政府到“有限政府”，从“传统部门利益型”政府到“现代公共服务型”政府的角色转变。同时，政府应通过扩大公众参与，增加市民在城市公共事务治理中的发言权和参与机会；下放权力，增强基层政府的责任感，使公共服务更加符合基层社会和公众的需要。最关键的是，政府要转变人治观念，树立法治、民主、平等的价值理念，依法行政，依法治市。总之，政府要把政府城市管理工作的重点放在宏观调控和依法行政方面，充分发挥市场经济的调节优势，形成政府体制、市场机制、社会机制在城市管理上的协调和优化，就如希腊政府所做的府“凡是私人能做的事，决不让政府做；凡是低层政府能做的事，决不让高层政府做”。

2）公众

我国是社会主义国家，人民是国家的主人，宪法赋予了公民管理国家事务的权力，政府实际上只是代表人民对国家和城市进行管理。然而，现实中公众缺乏参与城市管理的意识，究其原因主要来自三个方面：一是受传统计划经济体制的影响，官本位思想严重，缺乏主人翁意识；二是我国城市公民的整体素质不高，缺乏城市规划方面的知识，导致参与能力有限；三是我国仍处于社会主义初级阶段，公民的生活水平刚达到小康，市民意识较差，如果没有威胁到自身的利益，往往置之不理，参与城市管理的热情不足。此外，我国城市管理中缺乏具有决策权并且职能明确的基层组织，因而难以有效地整合公众的利益和建议，公众参与没有依托载体。作为我国城市社区基层的组织，街道办事处没有城市规划决策的参与权，在规划管理中，只赋予其行政强制权和行政检查权，因而街道办事处的责、权、利不平衡，不能很好地反映辖区居民的意见。同样，居民委员会名义上是群众自治性组织，但由于它对于政府的资金依赖，实际上是政府的一个附属机构，主要为政府服务, 丧失了表达民意的职能。因此，政府在重塑自身的同时，还应该营造公开、透明、高效的政务环境，积极完善公众全程参与城市治理的机制，加强公众参与的制度建设，保证市民的知情权、参与权和管理权，广泛吸引公众参与现代城市管理。

3）个主体间利益协调

就中国目前情况看，以日本为代表的多元主体的城市管理模式更适合中国。日本的城市管理还是以政府为主导，但给社区以相当的自治权力，并通过社区的内部组织在本社区范围来进行城市管理。多元城市管理主体之间的协调可以引入市场机制。市场机制的引入，一定程度上需要自主利益群体的形成，每个管理对象都是利益主体，他们都希望自己利益最大化，因此对城市管理形成一定抗力，如果适当引导也可以推动他们的联合，形成较规范的经营实体。社区居民是另一利益群体，充分让他们了解到自身利益的形式、界限，并在社区层次上加以组织，会形成自觉维护自身权益，改变身边城市环境的机制。因此，多元主体的引入并不能简单理解为把基层组织发动组织起来，而应该从利益群体入手，发挥社会的自组织功能。通过调动主体追求利益的积极性，把原本为政府- 管理对象的二元矛盾，转化为多元主体之间的利益之争，最大程度上通过市场和法律解决问题。引入多元主体和市场机制后政府可以在某些程度上“隐身管理”。

主体多元化的现实意义

首先，公共管理主体的多元化减少了政府设租机会，因而有助于消除腐败现象。公共事务的治理主体多元化，其他非政府组织将越来越多地参与对公共事务的治理，这就意味着有些公共权力将由政府转移至其他社会组织，这样政府设租的机会就会大大减少，腐败发生的机率也随之而减少。

第二，它为政府管理带来了效率压力。在政府作为公共管理唯一主体的前提下，由于政府对公共事务的管理不存在竞争压力，加之行政效率的测度十分困难，因而，政府基本上没有生存压力，也没有效率压力，在没有效率压力的前提下，政府效率的低下和充斥整个公共管理领域的官僚主义就是难以避免的结果。而公共管理主体的多元化则意味着，对公共事务的治理权将在多个相互竞争的主体之间进行竞争，公共部门要想竞争到对某些公共事务的执行权，也必须提高管理效率，以在比较中获取竞争优势，否则政府部门同样面临着因竞争不到公共事务的执行权而被整建制转移或精简的命运。如很多发达国家在公交、环卫、消防、供水等公共服务领域都实现了公私部门相互竞争的格局。

第三，公共管理主体的多元化，也为克服官僚体制中的“官本位”意识提供了契机。为什么原有的官僚制中一直存在着严重的“官本位”意识？其中最核心的原因就是政府在作为唯一公共管理主体的前提下，几乎垄断了对所有公共资源的支配权，而政府在拥有对所有公共资源的绝对支配权的同时，也就拥有了对公众享用公共资源的分配权。公民不得不对这种支配力量顶礼膜拜。而公共管理主体多元化的实现则意味着政府不再是公共资源的唯一支配者，同时公民通过各种途径分享公共权力、参与公共事务的治理等，也使他们对公共权力有了更多理性的认识，“官本位”意识也将随之得到缓解。

第四，公共管理主体的多元化，也为思考“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈提供了新思路。正是由于中国历次的行政改革都没有真正触及政