当代中国城市社区组织管理体制_模式分析与改革探索(1)

收稿日期:2001-02-28

基金项目:湖北省社会科学研究“九五”项目(鄂社领9776号)

作者简介:张立荣(1957—),男,湖北孝感人,华中师范大学管理学院教授,在职博士生,主要从事管理科学及政治科学研究;李莉(1974—),女,湖北荆州人,华中师范大学师培中心职员,硕士,主要从事管理学及政治学研究。

第40卷第3期华中师范大学学报(人文社会科学版) 2001年5月

V ol.40　N o.3Jo urnal of Centr al China N or mal U niver sity (Humanities and Social Sciences) M ay 2001

当代中国城市社区组织管理体制:模式分析与改革探索

张立荣1

,李　莉

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(1.华中师范大学管理学院,湖北武汉430079; 2.华中师范大学师培中心,湖北武汉430079)

摘要:如何构建适应城市经济、政治、文化发展需要的社区组织管理体制新模式,已经成为一项亟待研究的重要课题。本文在客观评价和分析城市社区组织管理体制旧有模式及现行模式的基础上,探索性地提出了推进城市社区组织管理体制改革的模式构想及其实施路径。

关键词:城市社区;社区组织;管理体制改革;模式重构

中图分类号:D 035.5　文献标识码:A 文章编号:1000-2456(2001)03-0014-06

随着我国城市经济、政治和文化的迅猛发展,如何实施社区组织管理体制模式的革故鼎新,以强化基层政权建设和民主自治建设,成为一项亟待研究的重要课题。对此,笔者试作管窥蠡测,以求教于方家。

一、我国城市社区组织管理体制的旧有模式及其缺陷

众所周知,我国传统计划经济体制下的城市社区组织管理体制是一种行政一体化的外制型模式。它的集中性便于统一分散的力量,它的超强行政性克服了特定社会发展阶段的无序状态,对于巩固和加强国家对城市基层行政区的建设和管理,稳定社会秩序,满足当地居民的需求,起到了积极作用。但也必须指出,这一模式本身存在诸多缺陷。其主要表现如下:

1.社区组织结构不合理

旧经济体制下,城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成。其中区政府是我国城市的基层政权机关,街道办事处是区政府的派出机构,居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。这种形成于20世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大创举。然而,这种组织结构具有明显的不合

理性。一是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。在市、区、街道三级管理层次上,机构设置与权限呈“倒金字塔”型,“上面千条线,下面一根针”。一个街道办处设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机构可达30多个,一个办事处主任可兼20多个职务,一个科要应付20多个职能部门。这就大大降低了街道办事的工作效率,使街道辖区内的不少单位对街道办事处布置的社区性工作推拖、敷衍,相当一部分居民群众明显轻视街道、居委会组织。这种弊端的形成既是单位体制长期运

行的结果,又与计划经济体制下偏重于“条条”管理的方式有关。二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在我国城市基层社区,除了街道办事处和居委会以外,其他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限,而且缺乏独立性。比如,在许多居民小区,不管是社区服务志愿者协会、计划生育协会,还是老年人协会的主要工作,大多由居委会干部兼任。即使是居民委会员这样的自治组织,也往往成为街道办事处的“腿”。一些企事业单位,虽然同属一个社区,但由于各自隶属于不同行业和系统,由其上级主管行政部门管理,横向之间不发生联系,形成一种“条块分割”的局面。

2.社区组织管理职能不明确

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这主要表现为街道办事处在社区管理中的职能不明确。街道办事处原本只履行一部分行政职能,但在社区管理中,行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处,使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门也存在职能相互混淆的情况。他们还往往各自为政,工作布置繁杂和重复交叉,使街道难于应付。街道在难以承受如此之多的社会管理事务的情况下,往往把自己的部分职能转移到受其“指导”的居民委员会身上,久而久之,原本作为一种群众自治性组织的居民委员会,在承担了一部分行政职能后,与街道办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系,而其原本的自治管理功能却日益萎缩。总之,“条”的专业管理与“块”的综合管理职能没有分清,使社区各组织都做了许多不该做或做不好的工作,而又有许多该做的工作没有去做或做得不好。这一方面使街道应当发挥的综合管理功能得不到很好发挥,加大了管理成本,降低了管理效能;另一方面,使社区其他组织的职能错位和扭曲,社会性组织作为一个相对独立的实体丧失了独立意识和活动能力。简言之,就管理的协调性而言,城市基层社区内没有形成系统的、职能明确的管理机制。

3.社区组织管理目标的设定不科学

社区组织管理的工作目标是社区发展、人的发展以及城市化、文化与教育水准的提高等,而过去我国城市社区工作却把社区发展等同于经济发展来规划,过分注重社区物质与设施的建设,特别是街道经济的发展。许多组织的社区服务工作,都带有扶助经济的性质,而忽略了社区的精神文明建设,忽略了人的建设,使社区内组织干部的素质提高不够,社区内人力资源的开发不够,社区居民的自助、互助和自治不够,社区的凝聚力不够。社区居民对社区的认同感、归属感、参与感不强,自然无法实现对社区发展的支持、协助与合作。

4.社区组织管理制度不健全

良好的社区要发挥整合功能,必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式,又要规范对越轨者宽容的限度。传统社区组织管理制度的缺陷在于:一是街道办事处作为政府行政机构,对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范,造成无权管理或越权管理。二是社区内的市、区属机关和企事业单位,分别受各自条条的领导,按条条的指令行事,与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据,往往造成社区事务相互推托或相互扯皮。三是社区内的社会团体组织等没有形成有效的行为规范,让社区成员能共同遵守。对于社区行为越轨者,社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚。四是社区组织管理运行尚未形成条块结合的监督机制,有关专业管理部门权力过于集中,对它们的工作质量和“吃、拿、卡、要”等不正之风难以进行监督和制约。

旧有城市社区组织管理体制模式存在的上述缺陷,与城市社会转轨变型的趋势以及社区建设模式创新的要求格格不入,必须进行改革。

二、我国城市社区组织管理体制改革进程中的三种模式及其比较

为了推进城市管理体制改革,摸索和总结城市社区建设的经验和规律,国家民政部于1999年春制定了《关于建立“全国社区建设实验区”的实施意见》,并在北京、上海、沈阳等10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”,一些社区形成了具有自身特色的社区组织管理模式。笔者选取哈尔滨、上海和沈阳三个城市社区的改革为案例,对其不同的组织管理模式进行比较分析。

1.行政主导型模式:以哈尔滨市南岗区为例

哈尔滨市南岗区在改革中所建立的社区组织是以加强党委、政府的统一领导为核心,以强化民政部门的主管职能为重点,以增强各部门的协调和社会各界的参与为基础的行政主导型模式。

南岗区社区组织管理体制从纵向分为区、街道、居委会三级。其改革重点放在区一级。在区一级,成立了南岗区社区建设指导委员会,区委书记任委员会主任。委员会是社区建设的领导机构,全面负责南岗区社区建设的统筹规划、统一部署、综合协调和督促检查。委员会下设“社区建设办公室”和“社区建设指导中心”,前者为协调机构,协调社区建设指导中心的工作和其它相关工作;后者为日常工作机构,是集服务、监督、中介为一体的社区建设综合管理机构,由民政局长兼任中心领导,实质上是民政职能的延伸。在指导中心内部,根据社区建设的内容,由相关的委、办、局组成7个工作指导部,分别为社区服务指导部、社区治安指导部、社区环境指导部、社区教育指导部、社区文体指导部、社区再就业指导部和社区医疗卫生指导部。它们均为实质性工作机构,其业务工作、人员编制和工作经费分别由相关的政府部门负责,同时这一管理工作系统自上而下延伸到居

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