浅论我国环境保护法中的公众参与原则

摘要】随着环境污染和生态破坏的日益严重，公众参与得到越来越多的重视。公众参与环境

保护指公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。

在探讨公众参与原则的理论基础的前提下，本文分析了我国环境保护法对公众参与的相关规定和存在的问题，提出完善我国环境保护法中的公众参与原则的立法建议。

【英文摘要】The environmental pollution and the ecology destroy is serious

day by day，then the public participation obtains more and more values. Public

Participation In The Environmental Protection is activities that the public have

rights and interests to equally participate in environmental legislation，

on

decision-making，law enforcement，administration of justice and etc. based

discussing the rationales of the principle of public participation，This article has

analyzed the related regulations and its existing questions of the principle of

public participation in environment protection law，and proposed the legislation

suggestions to consummate them.

【关键词】公众参与；环境权；环境保护

【英文关键词】public participation；right of environment；environmental

protection

中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重，如酸雨、臭氧层破坏、全球性气候变化、生物

多样性锐减、土壤退化的加速、淡水资源的枯竭与污染、森林面积急剧减少、突发性环境污

染事故等。而治理的速度似乎愈来愈赶不上破坏的速度，除了人口过多、资源匮乏、环境容

量太小、生产方式与消费方式太落后等多种原因以外，从更深层次上看，还有一个重要原因，

就是公众参与程度太低。

公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与。参与的主体是公众，一般意

义上的“公众”是众多分散个人的集合，是政府为之服务的主体群众，是一个群体概念。但凡

涉及到社会经济活动的事情，真正的主体就应该是个体的人。因而环境保护领域的“公众”

也不应该是抽象概念下的公众，其应该强调个体。公众参与是发达国家环境法的一项基本原

则，是指在环境保护领域，公民有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权

益相关的一切活动。

一、公众参与原则的理论基础

（一）公共信托理论

在19 世纪60 年代以前，人们基本上只把环境要素当作是可以带来经济利益的资源看待，

而对其生态属性却知之甚少。兼之由于大多数环境要素具有不可为人力所控制和支配的

特性，法律没有将其纳入调整范围而予以保护，事实上，政府对环境资源的利用基本上是持放

任的态度。这直接导致人们出于追求经济利益最大化的驱动而对环境进行掠夺式开发和利

用，从而使环境质量不可逆转地恶化。美国法学家萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和“环

境公共委托论”的理论。他认为，鉴于空气、水、阳光等环境要素之于人类生活不可或缺，

我们应该摒弃将环境要素当作“自由财产”的传统做法，使其成为所有权的客体，将其视为全

体国民的“公共财产”；国民为了合理利用和保护这些“公共财产”，将其委托给国家，由国家

加以管理，国民与国家之间是委托方与受托方的关系；国家作为全体共有人的委托代理人，

为了全体国民的利益，必须对全体国民负责，不得滥用委托权，应当对环境资源予以保护和维持。该理论将环境要素界定为全体国民的“公共财产”，确立了财产上的法律关系，打破了过去环境资源无主的局面，既有利于法律对环境要素的开发和利用行为进行调整，遏制环境污染和生态破坏加剧的趋势，也为国民参与环境管理提供了理论上的正当性和合理性，结束了环境要素无人管理的历史。国家环境管理权力的来源和权力获得的正当性，也在国家和国民之间形成了相应的法律关系，国民得基于此对国家的环境管理行为进行监督，而让公众参与环境管理无疑就是对政府进行监督和制约的最佳机制安排。这种公众参与的范围是狭窄

的，并没有其应有的所有内涵，公众并未能直接参与环境管理，公民环境权益受到侵害时却

无法寻求法律救济。于是，有人以“公共财产论”和“公共委托论”为基础，提出了公民享有“环境权”的理论，认为环境权才是公众参与环境保护的坚实基础。

（二）环境权理论

环境权作为一种新型的人权，是人的一项应有权利。环境权的提出反映了新的社会价值

观和生态理念。目前，虽然世界上有许多国家在其宪法或相关环境立法中都规定了环境权，

但是，由于环境权概念的内涵模糊，对其概念的确定性国际社会及法学界并未达成共识。李步云先生曾论述过人权的三种形态，即应有权利、法定权利和实有权利。应有权利是权利的初始状态，它是特定社会的人们基于一定的社会物质生活条件和文化传统而产生出来的权利

需要和权利需求，是主体认为或被承认应当享有的权利。[1] 此种权利是天赋人权，即人作

为人应当享有的权利，它是一种绝对的，不可转让的权利。环境权就是这样的一种权利，它产生于人类保护环境实际需要中，源于人类可持续发展的理念。它是人的应有权利。法定权利是国家通过法律的制定或认可，使应有权利法律化、制度化，使其置于法律的保护之下。

只有存在应有权利，才能产生应不应该以及如何去保护它的问题，否认应有权利的存在，法定权利就会变成无源之水，无本之木。[2] 实有权利是人们在现实生活中实际应享受到的权

利，它是权利价值的最高表现形式和最终归宿。环境权作为人的应有权利，它转变为法定权利、实有权利是一个历史的过程，它需要国家在法律上、制度上提供切实的保障，即法律的制定认可和制度的构建同等重要。将环境权分为程序性的权利和实体性的权利分别进行研

究，对保障环境权的实现具有现实意义。公众参与权正是一种程序性的权利。公众参与权的实现将有助于环境权逐步地从应有权利向法定权利和实有权利的转化。因为程序性权利是实

体性权利实现的途径。所以，在宪法和相关环境立法中首先确认公众参与权，将有助于环境权的最终实现。因为，当公民的环境权被侵害时，正是程序性权利的存在和良好地运转才使

环境权得到维护和保障。

二、公众参与原则的法律规定及其存在的问题

我国宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理

经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公民参与环境资源保护的宪法依据。早在1989年颁布的《环境保护法》第 6 条就已规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权

对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境资源保护提供了原则

性的法律依据。《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》的第13 条均规定：“环境影