公交优先发展战略的几个认识误区_卓健

城市交通已成为我国“城市病”频发的主要病灶，受到社会公众的广泛关注。在新一届政府提出的城镇化战略指导下，人口集聚还将继续推高城市化地区的交通出行需求，而城乡之间更为紧密的社会经济联系也将在更大的空间范围内引发人员和物资的频繁流动，给城市交通系统带来更为严峻的挑战。为缓解城市交通矛盾，2004年国家政府正式提出公交优先发展战略，对地方上的交通建设起到一定的引导作用，公交发展成绩显著，相关改革不断深化。在城镇化的新政策背景下，有必要对近十年推行公交优先战略过程中存在的认识误区进行反思。

为什么公交要优先发展？

综合国际经验来看，公交优先对城市交通主要有两方面的好处。一方面，城市公交具有社会属性。当代社会中，交通出行对居民日常生活的重要性突显，家庭交通成本已经成为关乎民生的问题。公共交通作为基本的城市交通保障系统，既可以为社会弱势群体提供基本的交通服务，整体上也发挥着平抑交通出行成本的作用。另一方面，城市公交可以产生正环境效益。作为替代小汽车交通的机动出行方式，公交优先可以抑制城市中小汽车交通的过度增长，从而缓解后者造成的道路交通拥堵、大气环境污染、停车难、交通事故频发等一系列的城市问题。

以步行和自行车为主体的非机动交通，同样具有上述节能环保、成本低廉的双重优点，为什么我们的公共政策不鼓励优先发展呢？显然这里面有政策可行性的考虑。当代城市有交通效率的需求，公共交通相比非机动交通具备一定的优势。但我们也应当认识到，城市空间规模越小，

公交在市内交通的相对优势也越不明显。

换言之，并非所有城市都适合优先发展公共

交通，在城镇化过程中一些新兴的小城镇，

扶持非机动交通也可以取得同样的效果。

在公交优先发展战略的宏观政策指导

下，新一轮公交改革特别强调城市公交的

公益性，改变了以往市场化的发展路径，

公交运营全面回归国有化。这些措施纠正

了“市场失效”造成的一些问题，填补了

一些地区的服务空白，同时维持了公交的

低票价政策。但同时我们也看到因为“政

策失效”而产生的一些新问题，例如增加

的公交供给并没有随之带来公交出行比例

的提升，反而给地方财政造成难以为继的

财政负担；回归国有化并没有改善公交运

营企业的效率，提高公共交通的吸引力，

城市中小汽车交通持续快速增长，道路交

通拥堵状况非但没有得到缓解还有继续恶

化的趋势；公交供需存在难以匹配的问题，

部分时段部分公交站点被迫采取限流措

施，引导居民选取其他交通方式出行……

这些情况引发了关于公交优先应当“公益

优先”或“效率优先”的讨论。

事实上，不同国家基于对发展城市公

交目的性的不同认识，对公共交通概念也

存在两种不同的理解。从公共交通的社会

属性出发，一些国家往往强调政府提供这

一公共服务的责任和主导作用，侧重“共

有”；而从环境效益的角度来看，另一些

国家则突出公共交通“共享”的使用特

征，只要是非个人化的、“集体的”交通

方式都可以取得类似的环境效益，比如出

租车、租赁自行车、拼车等。两种不同认

识也最终导致公交发展路径选择的差别。

前一种认识，政府通过直接的财政投入来

发展公交，而后一种则着力于发动社会各

方面资源来共同建设发展公共交通，政府

相应地加强其监管的职责。

什么是公交优先？

公共交通只是个统称，实际上包含了

常规地面公交、轨道交通等多种交通方式。

这为优先发展提供了多种可能性。为满足

偏远地区居民的出行需求，控制居民的交

通出行成本，应当优先发展常规公交，提

高公交线路的覆盖率；为提升公交系统的

整体效率，提高相对小汽车交通的竞争力，

则应当优先发展快速的轨道交通；为提高

公交出行的吸引力和舒适度，则需要改善

公交系统的配置（如增加空调车）或增加

出租车的服务供给……但后两种优先发展

却有可能导致居民交通出行成本的增加。

其次，优先发展是相对的。如果公交

优先主要是相对于小汽车交通而言，那么

针对小汽车交通所采取的限制措施，实质

上也可以视为公交优先的一种手段。但我

国城市交通政策中普遍缺乏针对小汽车交

通的明确的政策导向。保持道路畅通和提

高道路通行速度仍然是许多城市的交通建

设目标，用于道路基础设施建设的投资仍

远高于在公共交通上的投入。另一方面，

公共交通并非“门到门”的交通方式，方

便的公交服务离不开非机动交通的支持，

扶持非机动交通的发展是否也可以视为公

交优先呢？

此外，我国不少城市都采用公交分担

率作为衡量公交优先发展目标的关键指标，

但对公交分担率的测算缺乏科学的依据和

方法。动辄50%~60%的公交分担率是不现

实的。国际上公认的公交优先模范城市新

加坡，其公交分担率也仅为40%上下。过

公交优先发展战略的几个认识误区

Misunderstandings on the Prioritization of Public Transit Development in Chinese Cities

作者：卓健，同济大学城市规划系，城市交通主讲副教授，博导。 zhuojian.tongji@

51

2013 Vol.28, No.3

52 高的公交分担率意味着压缩了小汽车和非机动交通出行的比例，但如上所述，公交使用离不开非机动交通的支持，即便在小汽车出行比例极低的巴黎，近30年来非机动交通的出行比例一直稳定在35%以上。如何实现公交优先？

公交要优先发展，不仅需要其他交通政策的配合，而且还需要从用地规划布局入手，从源头为城市公交的使用创造有利条件。近年来，以公交优先发展为导向的城市开发模式（TOD: Transit Oriented Development ）已经成为规划文本中的流行语，但在不少地方，TOD 被误读为Transit Orienting Development （公交引导城市开发）。一字之差，混淆了目标和手段的关系，TOD 沦为城市扩张和高容量用地开发的幌子。

为有效统筹多部门的相关政策，需要

建立一个责权相对集中的公交主管部门。即便是在公共管理水平相对较高的上海，也是在2005年才实现了公交的大行业监管，但是行业日常监管、公交投融资、公交规划等方面的决策权仍然分散在不同部门，一旦缺乏明确的政策目标引导，各部门的决策就难以形成合力。而国有公交运营企业的特殊地位也常常造成行业监管的困难，迄今为止许多公交企业的运营成本还缺乏透明清晰的核算制度。因此，推行公交优先发展并不是一个简单的提高公共财政投入的问题，新加坡、中国香港以及一些日本城市的经验说明公交运营实现收支平衡（甚至盈利）是可能的，而建立统一的、强有力的公共监管和决策部门却是必须的。

总的来说，公交优先的根本目标是改善和优化城市交通。不同地区、不同经济发展水平、不同城市规模，城市交通问

题各异，这就决定了不同城市实施公交优先的目标设定是有差别的。公交优先战略也不是一成不变的，同一城市在不同发展阶段，所针对的问题也可能发生变化。因此，实施公交优先战略必须针对城市交通当前的主要问题，纲举目张。最后，还应当认识到公共交通实际上包含着多种交通方式，这一多样性为实施公交优先发展战略提供了相当大的灵活性。

文章编号：1673-9493（2013）04-0051-02

中图分类号：F299.21 文献标识码：B

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