新制度经济学视角下的工业用地更新

新制度经济学的基本概念
产权
• 产权的本质是由于物及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可 的行为关系。
• 产权的特点：定义和保障全部产权属性的成本十分高昂，甚至在技 术上也是不可行的。因此，人们一般只能掌握和交易产权属性中的 一部分，没有人能完全定义和控制商品的全部属性。那些未被定义 和分离出来的属性会遗留在公共领域（public domain）中，成为所 谓的“模糊产权”（或公共产权），这会成为部分人的利益来源。 • 资产的交易价值是由资产所能产生的收益与定义和保障产权的成本 之间的函数。
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第一轮利益博弈下的制度变迁：政策放松
• 在国企改革的大背景下，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规 定》（1998年国家土地管理局令第8号）：“国有企业改革中处置土地使 用权……，需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交出让 金或有关土地有偿使用费用；按照国务院规定，属于特殊行业的国有企 业，其土地收益可全额留给企业，用于安置企业职工以及偿还企业债 务。”由此，大量企业开始寻求开发自己控制的土地，当时政府对于单 位控制的土地产权采用了非正式认可的态度。也就是说，只要和政府就 开发项目的功能、规模和土地出让金数额达成协议，政府就会批准企业 在自己控制的土地上进行再开发活动。
划拨工业用地的非正式更新产权运作
• 更新的动力——非初始动力主要来自于市场，包括企业盘活资产的需求、 外部资本投资获利的动机以及企业上级集团统筹资产运作的需要等 • 更新的主体是投资经营方——社会资本为主，投资方整体承租业主的土 地和厂房，获得了一定时间的资产控制权，他们通过二次装修改造， 使物业的资产价值上升，加上外部环境改善提升的资产价值，以及突 破规划管理限制获得的超额资产增值，从而大大提高了再次出租的租 金水平。在这个过程中，不改变土地性质和产权关系，也不上缴收益。 • 城市规划管制的开发活动应该包括功能和建筑两个层面，转变使用功 能、改变建筑形式、结构和规模均应申请规划许可。但是，实际工作 中，对功能改变的监管基本上处于空白状态，大量创意产业园区实际 上是在工业性质的土地上开展商业办公等非工业性经营活动。
非正式更新的主要矛盾
1. 与城市规划的矛盾 • 有35个地块已经更新为商业办公等第三产业功能，但是这些更新和开发活动完 全未理会规划在用地性质、容积率以及配套设施等方面的控制要求。 • 规划全部或部分为公共绿地的地块共有42块，但仅实施了3块；规划全部或部 分为社区公共服务设施的地块有28块，但仅实施了2个项目。 2. 开发模式与法定程序的矛盾 • 原国有划拨工业用地如果要进行经营性项目的开发，必须由政府收回土地，再 采用招标拍卖的方式由开发单位取得出让国有土地使用权，同时必须遵守相应 的规划管制条件。 • 但是，事实上土地既没有被政府收回重新招标拍卖，也没有转为出让土地并按 照新的规划条件进行建设，而是由原企业主导，在不改变权属关系和土地登记 性质的情况下，直接变更了房屋的使用性质。
• 外部因素的多重影响和不确定性使得由外部因素导致的产权价值升降难 以准确评估和预测，正是由于这种不确定性，外部因素才是产权价值变 化的主要因素。 • 外部效应内部化是市场经济追求的目标之一，但是现实中，大多数外部 效应很难被定价，也就很难被内化，从而成为了处于公共领域中的资源。
划拨工业用地的产权变化
3. 建筑主管部门与经济主管部门的政策矛盾
划拨工业用地的产权变化
产权的价值因素
用地面积 建筑面积 建筑层数 建筑质量 场地状况
物质条件
区位
内部 因素
房地产权 价值
外部 因素
外部经济 环境 政策与 制度 政府行为
圈层区位 与城市重要公共中 心的距离 城市道路条件 轨道交通条件 现状周边功能
资产权利 人能动性
•
•
第三，国有企业改革中处置划拨国有土地时应逐步实行有偿使用制度，可 分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出 资（入股）和保留划拨用地等方式予以处置。其中，保留划拨用地只适用 于资产处置后仍为国有性质的企业，且保留时间一般不超过五年。
详见《中华人民共和国土地管理法》（2004)、《中华人民共和国城乡规划法》(2007)、《中华人民共和国城市房地产管理 法》(2007)、《中华人民共和国物权法》(2007)、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》国务院第55 号令（1990）、《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》（2003）、《招标拍 卖挂牌出让国有土地使用权规定》国土资源部令第11号（2002）、《协议出让国有土地使用权规定》国土资源部令第21号 （2003）、《土地登记办法》国土资源部令第40号（2008）、《上海市城乡规划条例》（2010）、《上海市土地使用权出 让办法》（2008）
新古典经济学 Vs 新制度经济学
• 市场规律： 在交易成本为零的情况下，只要既有 建筑物的价值低于土地价值，更新就应该发生。
• 基于新古典经济学的城市规划：规划师认为只要 在图纸上改变颜色，市场机制会自动完成更新过程
作为长期以来的城市规划的经济学基础，新古典经济学的基本假设是在交易成 本为零的理想世界中，市场会自动实现资源的帕累托最优配置。 然而实践表明，由于交易成本的存在，产权与制度会极大的影响资源的配置， 因此，在有交易成本的真实世界里，新制度经济学是比新古典经济学更有解释 力的理论框架。
• 这一轮博弈的结果是许多产权模糊的划拨工业用地实现了改变土地权属 下的用途变更，不仅将工业用地转变为商品房和办公楼用地，还实现了 从模糊产权（划拨土地）到清晰产权（出让土地）的转变。
中心区内的历史遗留下来的工业用地由于区位条件、周边环境的改善，转型
的需求更加迫切。 现有制度安排对工业用地转型的限制 但是现有制度对工业用地转型有很严格的限制，主要在规划管制和开发程序 两方面。
研究背景
工业用地转型背后的秘密 表面功能调整的背后是与土地登记性质和规划用地性质的矛盾
项目名称 1933老厂坊 花园坊 优族173 长治大楼 大柏树930 上汽霍山大楼 上海财大科技园 上海手表厂 消防水带厂 第三茶叶厂
比例 4.59% 0.84% 1.14% 13.40% 13.40% 7.34% 2.08% 13.55% 21.57% 57.94% 35.50% 100.00%
不重建不变性 维持原状
变性但不重建 非正式更新
不变性
变性
重建但不变性 不可能发生
既重建又变性 正式更新 招、拍、挂
重建
非 正 式 更 新
新制度经济学的基本概念
制度 • 广义的产权可以被看成是一些社会制度，因为制度是为了抑制人际交往中 可能出现的不确定性和机会主义行为，从总体上降低社会运行的费用（降 低交易成本） • 法律法规是正式制度，文化传统、行为习惯、约定俗成是非正式制度 • 任何制度都不可能完美，总会存在“制度漏洞”（遗留在公共领域的产 权）。 • 制度变迁——强制性制度变迁和诱致性制度变迁 工业用地更新活动的本质就是对城市中旧工业用地的潜在价值的挖掘和分配， 由于这种活动是我国部分发达地区工业化后期开始出现的新情况，加之这些 工业用地还与所谓划拨国有土地、国企改革等复杂历史问题相关，因此往往 与现行的产权结构和制度存在矛盾。但是因为潜在价值巨大，使其成为了产 权和制度博弈的焦点。
现状使用性质 商业、办公 商业、办公 商业、办公 商业、办公 商业、办公 商业、办公 商业、办公 商业、旅馆 商业 商业
土地登记性质 工业 工业 工业 工业 工业 工业 工业 工业 工业 工业
规划用地性质 商业办公 商业办公 教育科研用地 绿地 社会服务设施 居住、市政设施 教育科研用地 居住、市政设施 菜场、幼托 医疗卫生
新制度经济学的基本概念
交易成本
• 获取交易信息、谈判、签订合同、监督合同履行等市场交易的成本
• 企业组织内部管理活动的成本
• 政府行政管理成本乃至政治制度的成本
因此，交易成本可以概括为“经济制度运行的费用”。
如何降低交易成本？ • 技术创新——增加交易者数量、降低信息获取难度 • 制度创新——设立产权、建立制度（减少不确定性）
更新概况
调研时间2010年8月，2011年3月， 调研地块145个，地块约占虹口区 现存全部工业地块的一半，分布在 全区各个街镇，样本类型齐全，基 本可以反映全区工业用地整体特征。 这145个地块绝大多数都是计划经 济时期遗留下来的划拨工业用地。 综合来看，大多数地块的更新属于 市场和企业自发行为而非政府主导， 更新方式是改建而非新建重建。这 些更新大多没有严格依照城市规划 管制要求和法定开发程序，产权也 未完整转移，是典型的非正式更新。
划拨工业用地的制度分析
制度成本问题 • 建立制度的初衷是为了降低交易成本，但与由于制度制订人的有 限理性和机会主义特性限制，建立的制度并不必然降低交易成本。 • 按现行制度进行正式开发的交易成本非常高。 • 非正式更新也有交易成本，其中最重要的成本来自于缺乏正式制 度保护之下建立和保护产权的成本。
• 综合比较，在预期相对稳定的情况下，非正式更新由于减少了与 政府交易的中间环节，交易成本明显低于正式开发。
划拨工业用地的制度变迁——初始制度
有关历史遗留下来的划拨工业用地产权的法律规定综合如下：
• 首先，土地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地和建筑物的使用性 质；确需改变使用性质的，也必须符合城市规划或依法经有关行政主管部 门批准。 其次，划拨土地使用权一般情况下不得转让、出租和抵押，即使符合条件 可以转让、出租和抵押，也需经市、县人民政府土地管理部门和房产管理 部门批准，且必须完成出让手续或者上缴收益。
新制度经济学视角下的划拨工业用地更新
2013年5月
研究背景
中心城市开始进入后工业化时期 2012年上海的第三产业比重首次超过了60%，北京的第三产业比重已经达到了 76%（国家统计局，2012）。城市建成环境正在经历从工业化（Industrial landscape）到后工业化（Post-industrial landscape）的转型。 存量工业用地的转型需求 从2010年开始，上海市着力推进工业向全市104个产业区块内集中，而位于产 业区块之外的大量现状工业用地则面临着更新转型的机遇与压力。位于城市
产权的重新定义 • 产权定义并不能完全由政府和法律主导，而是由其经济价值决定。
• 由于定义和保障产权的成本限制，将所有的产权都用明确的法律 来规定实际上是不可能的，这就造成了处于法律定义以外的模糊 产权或者非正式产权的出现。
划拨工业用地的产权变化
产权的再分配 • 产权应分配给效率最高者——科斯定理 假如交易成本为零，并且产权完整定义，外部性可以通过自愿交 易内部化。因此，在零交易成本的情况下，产权无论界定给谁，都 可以通过市场交易实现资源的“帕累托最优”配置。而在有交易成 本的情况下，产权的初始界定和产权交易的制度将会妨碍资源实现 最优配置，进而对经济绩效产生重大影响。 • 产权分配的方式——合作（市场交易或计划分配） 市场交易和计划分配都可以实现产权向效率最高者流动，关键是 比较交易成本。 • 合作的方向——产权细分或者联合 既可以是物理上的也可以是属性上的细分或联合
更新类型特点
不重建
不重建不变性 维持原状 变性但不重建 非正式更新
经济效益
不变性
重建但不变性 不可能发生 既重建又变性 正式更新 招、拍、挂
变性
正式更新
非正式更新
维持原状
重建
更新类型特点
不重建
更新内容 收储 正 道路绿地 式 社会服务设 更 施 新 小计 创意产业园 商务办公 旅馆 商业服务 仓储、物流、 生产 小计 未更新 总计
地块数量 （块） 12 3 2 17 13 24 9 30 37 113 15 145
比例 8.28% 2.07% 1.38% 8.97% 8.97% 16.55% 6.21% 20.69% 25.52% 77.94% 10.34% 100.00%
用地面积 （万平方 米） 4.59 0.84 1.14 13.42 13.42 7.35 2.08 13.56 21.59 58.00 35.54 100.12