行政规范性文件理论与实务

行政规范性文件理论与实务

省政府法制办执法监督处周靖

行政规范性文件是指除行政法规、规章以外的由行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。在我国,行政规范性文件由于其层级的多样性、对象的普遍性、效力的可重复性、涉及范围的广泛性,使其在行政管理过程中产生着广泛而重要的影响。但由于行政规范性文件在制定、审查和监督上存在越位、缺位，使其难以发挥应有的功效,在一定程度上成为我国依法行政乃至依法治国的一个障碍所在。因此,加强行政规范性文件的管理,对推动我国的法治进程特别是行政法制建设具有重要的意义。

一、什么是行政规范性文件

（一）行政规范性文件的称谓和定义

1、理论界和实务部门对行政规范性文件的不同称谓。

行政规范性文件的称谓比较混杂。学理上有时称为行政法规、规章以外的抽象行政行为，也有使用行政规定或行政规范来指代。在不同版本的高等院校行政法学教材里,其表述也五花八门。有的称“行政规范”，有的称“行政规则”,还有的称“规范性文件”。

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》称为“行政措施”、“决定和命令”;《中华人民共和国行政诉讼法》中称“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”;《中华人民共和国行政处罚法》和《中华

人民共和国行政许可法》称为“法律、法规、规章以外的其他规范性文件”;《中华人民共和国行政复议法》称为“规定”;《规章制定程序条例》为“依法不具有规章制定权的县级以上人民政府制定的具有普遍约束力的决定、命令”; 国务院于2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》称为“规范性文件”。从以上法律规范的表述来看，大体上对规范性文件的称谓有3种表述，即决定和命令、规范性文件以及规定。从时间上来看，这3种表述并不是随着时间推移而逐渐统一，而是相互交错，这反映出目前对规范性文件的研究或者规范还处于起步阶段，对最基本的称谓还没有统一的表述。

2、理论界和实务部门对行政规范性文件的定义。

理论界在使用“行政规范性文件”这一概念时有广义和狭义之分。广义的概念是指所有的行政机关依法制定的具有普遍约束力的规范性文件，包括行政法规、规章和其他规范性文件。狭义的行政规范性文件是指行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施行政管理而制定的除行政法规和规章以外的可以反复适用的、具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等。

实践中各地在各自的地方性法规或者规章中对规范性文件的界定也不一致。如《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》第2条规定：本规定所称规范性文件，是指除政府规章以外的，本省各级行政机关制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力的行政决定、命令等行政性文件。《上海市行政规范性文件制定和备案规定》将规范性文件定义为：除行政法规、规章外，行政机关依据职权制定的对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的文件。《辽宁省规章规范性文件备案办法》将规范性文

件定义为：各级人民政府及其所属部门，依照法定权限和程序制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则、解释等社会管理的文件。《广州市行政规范性文件管理规定》将规范性文件定义为：政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定，依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人或其他组织的权利、义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。

（二）行政规范性文件的法律特征

根据规范性文件上述基本定义，可以发现行政规范性文件具有以下几个主要特征：

1、行政性。具体体现为：行政规范性文件的制定主体是行政主体，包括法定行政机关、授权的行政机关和授权管理公共事务的组织；调整的内容主要涉及行政管理事务及与行政管理相关的事务；制定目的是为了执行法律、法规、规章，实施行政管理职能。

2、适用于不特定对象。行政规范性文件针对的相对人范围一般是行政管理范围内不特定的对象。不特定对象是指行政规范性文件发布时并不明确针对某一个或者某一些具体行政相对人。

3、具有普遍约束力。即在行政管理区域内对行政机关外部符合特定条件或者情形的相对人，均具有一定的强制性拘束。

4、反复适用性。行政规范性文件属于抽象行政行为，也具有抽象行政行为具有反复适用性这一特征。在行政规范性文件有效期内，

对某一相对人而言，其适用规范性文件并不是一次性的，可以反复适用多次。

5、内容涉及公民、法人或者其他组织的权利、义务。行政规范性文件产生于对于一定社会关系的规范性调整，具体表现为在法定范围内调整行政相对人的权利、义务，为不特定的相对人提供相对于法律、法规或者规章更加具备操作性的指引性行为准则。

二、当前行政规范性文件存在的主要问题

（一）相互冲突。

中央到地方各级政府及其职能部门都有权以自己的名义，发布各种各样的规范性文件，所涉问题和内容无所不包。致使规范性文件政出多门、相互冲突的现象也不是个例。

（二）违反上位法。

规范性文件存在的正当性基础之一是对上位法的具体化，然而，现实中有的规范性文件违反上位法。如设定或者变相设定行政处罚、行政许可内容。擅自增设行政相对人的义务、限制相对人的权利。比如有的文件规定，对某类行为按照某某法律第几条的规定实施处罚，结果一查，法律的这条规定适用的并不是这类情形。还有单位在规范性文件中规定了超过上位法律规范设定的许可条件。

（三）越权严重。

行政机关在各种法律关系中的地位具有多样性，在对外的民事法律关系中，行政机关和相对人应享有同等的权利和义务，是平等的双方当事人。然而，行政机关似乎利用规范性文件随意干涉民事关系似乎也是理所当然。

（四）清理不及时。

规范性文件由于数量庞杂，内容繁多，导致普通公民甚至是行政执法人员本身有时也弄不清楚，针对某一问题到底哪个“红头文件”对其有约束力。

（五）没有执行法定的制定程序。

具体体现在：制定规范性文件未作深入的调查研究，没有采取多种形式广泛征求社会意见，没有落实规范性文件发布前的领导集体审议制度，未在普遍发行的报刊和政府网站上对已制定出台的规范性文件予以公布。这些问题的存在造成行政规范性文件往往缺乏科学性，质量不高，作用不好。

三、行政规范性文件制定的程序规范

（一）法制机构审核程序。

对规范性文件的制定，合法性是首位的要求。要保证规范性文件的合法性，由规范性文件制定机关的内部法制机构进行合法性审核，是一道必经程序。合法性审核，不仅是从字面上要求规范性文件符合上位法的规定，还要符合上位法的基本精神、立法原意。目前各地的规范性文件制定程序规定中都将此列为法定程序。《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》也作以同样规定。

（二）集体讨论程序。

在实践中，部分规范性文件经过行政机关分管负责人签发，就直接对外发布。甚至有个别规范性文件，由业务处室决定即予发布。由于规范性文件涉及面广、存继时间长，对公民、法人或者其他组织的权利、义务有一定影响，因此，各地出台的规范性文件备案监督规定