集体土地确权纠纷案

集体土地权属争议案例分析
【案情】洋景村、石湖村和富新村是博罗县柏塘镇下属的三个行政村，地理位置相邻接壤。

1957-1958年间，在当时大搞兴修水利、增产增收的形势下，石湖村与洋景村协商，并取得了该村的同意，使用了洋景村辖区内的两块土地，面积分别为24.7亩、13.4亩，修筑了两个山塘，面积大的山地叫“直径”山塘。

1957年冬建，1958年建成使用。

面积小的叫“山猪斗”山塘，1957年冬建成使用。

由于两个山塘建成后，计划主要是灌溉石湖村的土地，因而在筑两个山塘时，所需劳动力主要是由石湖村负责，洋景村主要提供所需土地。

富新村是1958年新丰江水库移民，移居柏塘时属石湖辖内的几个生产队(1978年从石湖村分出)，因迁来时忙于建设家园，故当时地方政府未予分配修筑山塘的任务。

但富新村属下有80％土地的用水依赖于“直径”山塘。

山塘建成后，三个村的村民一直和睦相处，共同灌溉使用。

因山塘所在位置靠近洋景村，石湖村在筑两个山瑭时曾口头表态过，由洋景村负责山塘的管理，并在保证灌溉用水的前提下，同意洋景村放养鲜鱼，所得收益亦归洋景村。

1986年三个行政村的上级政府柏塘区公所，为了加强对山塘的管理，以养鱼与蓄水灌溉的矛盾难于解决为由，作出了…直径’、‘山猪斗’两个山塘养鱼、灌溉和其他管理权，从1986年4月15日起归石湖村所有”的决议。

1998年间，因两山塘的水面养殖发包权问题引起争议，柏塘镇政府于1998年3月10日和3月13日，作出处理意见，均维持1986年柏塘区公所的决议。

洋景村不服，用书面向省政府、博罗县政府投诉，提出要求撤销柏塘区公所1986年4月14日的决议，恢复其对两个山塘的管理权。

与此同时，富新村亦向县政府提出，应得到“直径”山塘的使用权，确保农业灌溉。

【处理】直径、山猪斗两个山塘建于1957年，根据1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第二条规定，社员所有的土地作为主要生产资料转为合作社集体所有。

故建山塘时其土地已收为洋景高级社集体，不属于当时的自然村集体。

两个山塘建成后，灌溉受益一直是洋景、石湖、富新辖下的村民小组水田。

1962年“四固定”时，两个山塘有否确权哪个生产队或生产大队，各方均无法提供充分依据加于认定。

两个山塘的修建其主要目的是解决农田灌溉。

三个行政村的村民已共同连续使用了两个山塘几十年。

根据1995年3月11日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十二条之规定．撤销柏塘区公所1986年作出的两个山塘的所有权、使用权只归石湖村的决议。

重申明确“直径”山塘的所有权和使用权为洋景、石湖、富新三个村共同所有；“山猪斗”山塘的所有权和使用权为洋景、石湖两村共同所有。

博罗县政府作出上述裁决后，石湖村不服，先后向惠州市人民政府申请复议和博罗县人民法院起诉，市人民政府及博罗县人民法院均维持博罗县人民政府的处理决定。

【评析】本案是一起因土地权属引起的争议案件，涉及到三个行政村，时间长达15年，属于历史遗留问题。

土地行政主管部门在处理这类土地权属案件时，应本着尊重历史、承认现实、合理合法的原则，在查清事实的基础上，依照我国有关的法律、法规和政策来解决。

由于历史原因，建国后，我国的土地权属经历了土地改革、互助组、合作化、人民公社等演变过程，在土地私有制转变为全民所有制和集体所有制过程中，加上人们的土地权属意识淡薄，土地权属出现了混乱。

所以，中共中央1962年9月颁布了《农村人民公社工作条例》(简称《六十条》)，其中第二十一条规定：“生产队范围内的土地都归生产队所有。

”这是《六十条》的主要内容之一，也是国家在土地管理方面的一次政策性确权。

生产队范围内的土地就是指生产队当时实际占有、支配、使用，管理收益的土地，固定给生产队所有，长期不变。

柏塘镇镇政府在处理该案时没有充分考虑尊重历史，承认现实，合理台法的原则，导致纠纷
不断升级。

在处理该案问题时，还应从有利满足农田灌溉(即当时修筑山塘主要目的)等角度出发。

这样处理既尊重了历史，又照顾了现实，做到了合情合理。

原告杭州萧山某某总公司。

法定代表人冯某某，总经理。

委托代理人周延峰、李艳红，浙江博方律师事务所律师。

被告杭州市萧山区人民政府某某街道办事处。

法定代表人王某，主任。

委托代理人韩美琴，浙江法君律师事务所律师。

原告杭州萧山某某总公司（以下简称某某公司）不服被告杭州市萧山区人民政府某某街道办事处（以下简称某某街道办事处）土地征用行为，于2011年7月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于同年7月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。

本院依法组成合议庭，于2011年9月26日依法作出裁定，驳回原告杭州萧山某某总公司的起诉。

原告不服，向浙江省杭州市中级人民法院提起上诉。

浙江省杭州市中级人民法院于2011年12月22日作出二审裁定，撤销了本院作出的一审裁定并发还本院重新审理。

本院于2012年2月7日重新立案，依法另行组成合议庭于2012年5月15日和7月3日进行了公开审理。

原告的法定代表人冯某某及委托代理人周延峰，被告的委托代理人韩美琴到庭参加诉讼。

本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限二个月。

现已审理终结。

原告某某公司诉称：原告与被告某某街道办事处（原系某某镇人民政府）于1993年12月25日、1997年12月4日分别订立《拍卖协议》和《拍卖补充协议》，对11.15亩土地享有合法的使用权。

被告因原某某镇的某某线道路拓宽工程建设需要，在工程拓宽设计支线段K0＋20至K0＋85处需征用原告上述合法拥有土地中的2.64亩土地。

2007年2月，被告在未办理各项手续，且未与原告协商拆迁事宜的情况下，将原告合法拥有的2.64亩土地强行征用。

因此，起诉要求确认被告强行征用原告土地的具体行政行为违法。

原告提供的证据依据有：
1.萧山市某某公司《拍卖协议》和《拍卖补充协议》，证明原告通过拍卖的形式取得11.854亩土地使用权；
2. 萧山市建设用地呈报表、萧山市计划委员会文件、报告、关于土地征用补办手续领取使用证的报告、萧山市建设用地初审意见表，证明原告合法拥有11.854亩土地中，有5.4亩土地虽没有集体土地使用证书，但所有文件均已批准补办；
3.图纸，证明原告合法拥有土地的平面图；
4.建设用地经济补偿协议书、收款收据，证明原告支付了土地补偿费、青苗补助费等费用；
5.关于某某线道路拓宽工程用地的处理意见，证明被告单方面出具的赔偿协议且未过法定起诉期限；
6.集体土地建设用地使用证，证明原告合法拥有11.854亩土地使用权，其中的1933平方米和1900平方米的土地已办理集体土地使用证书，土地性质属工业用地；
7.房屋产权证书；
8.某某镇人民政府通知，证明在2006年7月21日被告作出通知，要原告在2006年7月27日前自行拆行拆迁，逾期作无主处理，镇政府将实施强制措施；
9. 照片，证明被告强行征用和拆迁了属于原告合法拥有的土地及房屋，现已扩建成道路。

被告某某街道办事处辩称：一、原告对该具体行政行为无请求权，主体不适格。

某某线
道路拓宽工程建设使用的土地为原告公司向被告租用，其土地所有权属集体所有，而原告是该土地的租赁权人，并非法律规定的所有权人和使用权人。

二、某某线道路拓宽工程建设从项目立项、设计到建设手续齐全，程序合法。

三、原告的起诉已超过起诉期限，某某线道路拓宽工程于2005年动工，原告当年即知道本案所涉土地被道路拓宽工程所征用，事至今日已有多年，现原告起诉显已超过起诉期限，故请法院驳回其起诉。

被告提供的证据有：
1.《关于下达二〇〇三年交通建设项目的通知》，证明某某线拓宽工程项目合法立项；
2.《关于改造某某镇某某路（某某路）项目立项的批复》，证明某某线拓宽工程项目合法立项；
3.《关于某某镇某某路（某某线）改建项目的批复》，证明某某线拓宽工程项目的设计、建设合法；
4.道路拓宽平面设计图，证明道路拓宽未涉及原告名义办理集体土地建设用地使用证内的土地；
5.萧山市某某公司拍卖协议、补充协议、征用土地协议，证明拓宽只涉及原告租用的土地；
6.要求给予拆迁及土地征用补偿的请求，证明2006年原告知道被告道路拓宽强制拆除、征地事实。

法庭审查时，被告对原告提供的证据的真实性无异议，但认为并不能证明被告因道路拓宽征用部分的土地，原告取得了土地使用权，反而能证明被征用的土地属于集体土地，原告仅是租用了该部分土地；原告对被告提供的证据的真实性基本无异议，但认为并不能证明被告的征用行为合法。

经庭审质证，本院认为，原、被告双方提供的证据均符合证据“三性”要求，予以采纳。

经审理查明：原告杭州萧山某某总公司法定代表人冯某某与原某某镇人民政府工业办公室于1993年12月25日、1997年12月4日分别订立《萧山市某某公司拍卖协议》和《萧山市某某公司拍卖补充协议》，对原萧山市某某公司的资产作了处置，对厂区内占用面积11.854亩的土地，协议确定所有权属某某镇人民政府工业办公室，买方享有合法的使用权。

1998年1月，原萧山市某某公司对其中的1933平方米和1900平方米的土地办理了集体土地建设用地使用证。

被告因原某某镇的某某线道路拓宽工程建设需要，在工程拓宽设计支线段部分处需使用原告合法租用土地中的2.64亩土地。

2006年7月21日，原某某镇人民政府通知原告，要其在同月27日前自行拆迁，逾期将作无主处理，镇政府将实施强制措施。

嗣后，双方当事人仍未对拆迁事宜达成协议，在此情况下，原某某镇人民政府于2006年下半年实施了强制措施，将原告某某公司合法租用的2.64亩土地强行征用。

本院认为：原告杭州萧山某某总公司依据与原某某镇人民政府工业办公室订立的《萧山市某某公司拍卖协议》和《萧山市某某公司拍卖补充协议》，对被征用的2.64亩土地具有合法的使用权，但该部分土地原告并未取得集体土地建设用地使用证，至今也未取得国有土地使用权证，故原告是系租用该部分土地。

被告某某街道办事处因道路拓宽需要征用原告租用部分的土地，因原告杭州萧山某某总公司系合法租用，故首先应解除租用关系，如不能协商解除租用关系，则应通过其他合法途径解决。

被告杭州市萧山区人民政府某某街道办事处在与原告杭州萧山某某总公司协商不成情况下，未经过原告杭州萧山某某总公司的同意，强行征用原告合法租用的土地，被告实施的强制征用行为没有法律依据，由于该行为不具有可撤销内容，故应确认违法。

据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告杭州市萧山区人民政府某某街道办事处对原告杭州萧山某某总公司的强制征用土地行为违法。

原告深圳市宝安区龙华镇上塘村松仔园经济合作社，地址龙华镇上塘松仔园村。

负责人刘建东，村长。

委托代理人钟志辉，广东鹏翔律师事务所律师。

被告深圳市规划与国土资源局宝安分局，地址宝安区宝城前进路293号。

法定代表人李兴林，局长。

委托代理人李建新，尹德军，广东金地律师事务所律师。

原告深圳市宝安区龙华镇上塘村松仔园经济合作社诉被告深圳市规划与国土资源局宝安分局不服收回土地使用权行政纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，分别于2003年5月26日和7月11日公开开庭进行了审理。

原告负责人刘建东及委托代理人钟志辉，被告委托代理人李建新、尹德军到庭参加诉讼。

本案现已审理终结。

原告起诉称：地处龙华镇上塘村松仔园地段，宗地号A-818-2、面积20143.3平方米的土地属原告集体所有。

原告曾于1992年2月28日与宝安县金属材料公司签订《关于联合投资开发兴建龙华镇松仔园村规划用地协议书》。

该协议书签订后，原告没有收到过金属材料公司的任何款项，协议书约定原告的利益远远没有实现，其涉及的土地一直未开发建设。

1992年5月原宝安县国土局以《批复》形式批准原告自用该30亩土地。

1996年曾以"深圳市龙岗区金属材料公司"名义申请按历史用地遗留问题处理，最后也未办妥征地补偿协议及土地出让合同，该土地所有权仍属原告集体。

原告最近获知，被告在2001年9月18日对龙岗区金属材料公司作出深规土宝收协字[2001]第09号《收回土地使用权决定书》，同年9月28日与该公司签订深规土征字[2001]第080号《收地补偿协议书》。

原告认为，被告的做法违反了国家及地方有关土地管理法规，构成了对原告的严重侵权，故提起诉讼请求法院撤销深规土宝收协字[2001]第09号《收回土地使用权决定书》。

被告辨称：①1992年2月，原告与金属公司对该地块（宗地号A-818-2）以合作开发形式进行非法转让，金属公司以该地块建设单位的名义分别向深圳市宝安区计划统计局申办了计划立项；向宝安区环境保护局办理环保审批手续。

1994年11月15日（时间不是原告在诉状中所称1996年），原告与金属公司双方共同提出对该地块申报历史用地遗留问题处理的申请，被告按照《宝安区历史用地遗留问题处理办法》的规定，在处理该地块过程中办理了征地手续。

自此，该地段的权属已由农民集体所有转为国家所有，并非原告在诉状中所称的未办妥征地补偿协议及所有权仍属他们所有。

②1998年起，市土地主管部门根据特区建设的需要，决定将龙华镇19平方公里区域土地规划调整为发展备用地。

处于前述调整范围内宗地号A-818-2、面积20143.3平方米的土地实际用地单位为深圳市龙岗区金属材料公司（下称金属公司）。

在实施规划调整过程中，金属公司提出了收地补偿请求，被告委托深圳市伟业房地产交易评估有限公司对该地块所投入的前期开发费用进行了评估。

经向市国土局请示并获批准，2001年9月18日被告根据《深圳市土地征用与收回条例》第24条的规定，向金属公司发出《收回土地使用权决定书》，同年9月28日与金属公司签订了深规土征字[2001]第080号《收地补偿协议书》。

2001年10月我局按补偿协议书规定向金属公司全额支付了补偿款11128203元，对该地块的收地工作已经履行完毕。

综上，被告对金属公司作出的收地行为对原告的权利义务无产生任何实际影响，而且该地块权属为国有的客观事实也表明原告的起诉无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

原告向本院提交的证据材料有：1、宝安县国土局关于龙华镇上塘松仔园村用地报告的批复，编号为宝国地字[1992]1855、2219、2359号三份。

2、松仔园村与金属材料公司签订的用地协议书；3、《收回土地使用权决定书》深规土宝收协字[2001]第09号、《收地补偿协议书》深规土征字[2001]第080号；4、松仔园经济合作社的登记证，2001年10月16日补
证的（四份证据均是复印件）。

被告向本院提供的证据有：1、深圳市规划国土局深规土纪[1999]4号文件、深圳规划国土局宝安分局[1999]149号文件、已征用土地收回项目一览表。

证据说明市国土局决定将龙华镇19平方公里土地规划调整为特区发展备用地，其中金属公司的地块被列在收回之列。

2、征地图、金属公司地块的位置、红线图、规划设计要点。

3、金属公司向市国土局申请收地补偿的报告。

4、深圳市伟业房地产交易评估有限公司对金属公司收地补偿的评估报告书。

5、深圳市规划国土局宝安分局对金属公司收地补偿的请示及批复。

6、《收回土地使用权决定书》。

7、《收地补偿协议书》。

8、金属公司的收地补偿费收据。

9、松仔园村与金属公司共同申办历史用地遗留问题申报表。

10、松仔园村向被告请求减免因旧村改造补偿给投资者土地的地价请示。

该书证说明金属公司已为原告的旧村改造和前期开发费用投资了800万元。

11、松仔园村与金属公司签订的用地协议书。

书证说明该地块于1992年2月28日非法转让的事实。

12、松仔园村收到700万元土地开发费的12张收据、龙华国土所关于金属公司代原告支付100万元地价款的证明。

13、金属公司以用地单位名义向宝安区统计局申办基建计划立项。

14、金属公司以用地单位名义向宝安区环保局申办环保审批手续（上述书证9、10、11、12、13、14均是原告与金属公司共同申报历史用地遗留问题处理时向宝安国土分局提供的资料）。

15、深规土宝协字[1995]第575号协议书，书证说明宝安国土分局与上塘村委、金属公司三方签订协议生效后，该地块即转为国有土地。

16、《宝安区历史用地遗留问题处理办法》，深宝府[1994]82号文件。

17、征地红线图（是证据15的附件），说明该土地已由集体所有同意转为国家所有。

庭审中原告对被告提交的证据提出质疑：认为证据4评估报告里的有些项目有虚假的成分。

证据12为12张收据复印件，总金额是700万元，原告的财务称当时没有开出过这些收据，收据的公章是假的，原告认为这12张收据是不真实的。

对证据15认为：从《协议书》上看存在两种笔迹，此协议乙方是上塘村民委员会，它不代表原告方利益；刘志强自称他没有签订过这份协议。

被告对原告的质疑予以反驳：
1、对该地块申办历史遗留问题是原告与金属公司双方共同向被告提交申报资料的，是他们双方共同的真实意思表示。

在原告向被告提交的申办文件中，上塘村委会也注明"情况属实"并加章确认（见证据10）。

根据我国土地管理法及村民委员会组织法等法律规定，上塘村委会作为该村基层自治法人组织，是村集体土地所有权代表，有权对该地块经营、管理和处分，被告与其签订征地协议书，符合法律规定。

2、原告在《质证意见》中提及上塘村委会经办人刘志强于1995年8月已落选村长，其本人在庭审后也否认签过该征地协议书。

事实上因上塘村委会已在征地协议书上盖章确认，刘志强是否落选村长或者是否承认他签过字都不影响征地协议书的有效性，而且在庭审中原告对这一证据并无异议。

证据17《征地红线图》中上塘村委会也盖章作出了同意国家征用该地块的意思表示，该证据作为征地协议书的附件也直接证明了征地协议书的真实性。

3、证据4评估报告是被告委托有资质的评估公司根据金属公司提交的相关资料依法作出的，是对被收回土地开发状态的价值评估。

该地块在95年被国家征用后，原告已无权对所有权和开发费用提出主张，被告作出评估的行为与本案及原告均无关。

证据12原告开具的总金额700万元的12张收款收据复印件是原告与金属公司共同申报该地块历史用地遗留问题处理时提供的资料之一，（见证据9"深圳市宝安区历史用地遗留问题申报表"中"申报单位提供资料目录"第10、12项）。

在该申报表中转让方（原告）意见栏中表明"已收到用于平整及建新村款八百万元"。

并附收款收据副本12张。

800万元扣除金属公司代原告向龙华国土所缴交的100万元后，与其收款收据反映的700万元总额是相吻合的。

另外，原告向宝安区国土局的《关于请求减免因旧村改造补偿给投资者土地的地价的请示》
中（见证据10）第三自然段清楚地表述"该公司所投资的800万元已全部用于建新村和前期开发了"。

这一文件再次说明原告向被告作出了已实际收到金属公司800万元的意思表示。

被告提供的17份证据在庭审中已按诉讼程序逐一质证，并核对了相关原件，原告对17份证据的真实性并无异议。

经庭审质证，本院确认被告提供的证据来源合法，可以作为本案认定事实的依据。

经法庭审查确认如下事实：原告于1992年2月28日与宝安县金属材料公司（下称金属公司）对地处宝安区龙华镇上塘村松仔园地段，宗地号A-818-2、面积20143.3平方米的地块，以合作开发的形式进行非法转让，金属公司以该地块建设单位的名义分别向深圳市宝安区计划统计局申办了计划立项；向深圳市宝安区环境保护局办理环保审批手续。

1994年11月15日原告与金属公司共同向深圳市规划国土局宝安分局提出对该地块申办历史用地遗留问题处理的申请，被告按照《宝安区历史用地遗留问题处理办法》的规定进行了处理。

1995年12月5日被告与原告、金属公司三方签订了征地协议书，之后被告以金属公司为该地块的用地单位核发了《用地红线图》、《规划设计要点》、宗地图等文件，金属公司取得前述文件表明该地块已依法批准给该公司使用。

1998年起，市规划国土局根据特区建设的需要，决定将龙华镇19平方公里区域土地调整为发展备用地，金属公司使用的该地块被收回重新规划利用。

在实施规划调整过程中，金属公司服从市政府整体规划，同意由被告有偿收回并提出了收地补偿请求。

被告委托深圳市伟业房地产交易评估有限公司对该地块所投入的前期开发资用进行了评估，经请示市局并获批准，被告于2001年9月18日根据《深圳市土地征用与土地收回条例》第24条规定，对金属公司作出深规土宝收协字[2001]第09号《收回土地使用权决定书》，于2001年9月28日与金属公司签订了深规土征字[2001]第080号《收地补偿协议书》。

被告于同年10月按补偿协议书规定向金属公司全额支付了补偿款，被告对该地块的收地工作已全面履行完结。

本院认为，1992年该地块被原告非法转让给金属公司开发，属于《宝安区历史用地遗留问题处理办法》调整的范畴，1994年原告与金属公司双方共同对该地块申报了历史用地遗留问题的处理，按照《宝安区历史用地遗留问题处理办法》（下称《处理办法》）第12条规定："按本办法规定处理历史用地，签订征地协议后不再作征地补偿。

有关当事人在向市规划国土局宝安分局申请处理前，应协商一致，自行处理好各方面的经济利益关系"。

当年为了妥善处理历史用地遗留问题，宝安区过渡时期土地政策规定对于这种属于历史用地遗留问题的集体土地征用，仅需通过签订征地协议书就可完成对该地块由集体所有征为国有的征地手续。

因为《处理办法》第15条规定："按本办法规定处理后的土地，原属于农村集体所有的，一律转为国有土地。

当事人可在交清地价款后，申办房地产权登记"。

1995年12月5日被告与原告上级组织上塘村委会、金属公司三方签订了征地协议书，因此该地块权属已转为国有，至于之后是否被转让并不影响该地块的国有性质。

金属公司作为该地块被批准的使用人，因城市规划调整的原因，被告向其收回国有土地使用权并给予相应的补偿，公平合法，并无不当。

根据《处理办法》规定，原告与金属公司的经济关系在申报前应自行处理，原告与金属公司的经济关系并不能否定该地块在95年已被征为国有的客观事实，并不影响深规土宝协字[2001]第09号《收回土地使用权决定书》的效力。

被告对金属公司作出的收地行政行为认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，判决如下：
维持被告深圳市规划与国土资源局宝安分局于2001年9月18日作出的深规土宝收协字[2001]第09号《收回土地使用权决定书》。