关于城市基层管理体制改革的思考——以贵阳市为例
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改、 完善 ，９０ 城市居民委员会组织法》 １９ 年《 生效 ； ２ ０ 年《 ０ ４ 城市居民委员会组织法》 的修订稿公布并
首 先 ， 构 庞杂 、 机 人员 膨 胀 、 职责 繁 多 的街 道 办 事 处 管 理成 本 过 高 、 理 负 担过 重 ， 政 效 率 有 限 。 管 行 其 次 ，街道 作为 区政 府 的派 出机构 与 区政 府及 居 委会 的工 作关 系及 职能 、 职责不 清 。 街道 办事处 设 置之初 ， 明文 规定 “ 、 辖 区 的人 民委 员会 的各 市 市 工 作 部 门 ， 经市 、 非 市辖 区 的人 民委 员 会 批 准 ， 不 得 直 接 向街 道 办 事 处 布置 任 务 ” 。但在 实 际操 作 中 ，政 府职 能部 门长期形 成 的工作 方 式是 将 面 向 基 层 的工作 摊派 给街 道 办事处 ，街 道 办事 处 又将 任 务分 解 到居委 会 。这就 导致 “ 面千 条 线 ， 层 上 基
管 理 和公 共 服务 职 能 ， 现 出“ 尬 ” 体 尴 的制 度 定 位
和 现实处 境 。
织进行 日常运作的社区社会管理体制。街居制设
置 初 期 ， 确 定 人 员 编制 、 构 职能 定 位 时 ， 明 在 机 就
确： 街道办事处是政府 的派出机关 ， 代表政府办理 有 关 居 民事 宜 的机 构 ，并 不具 有完 全 的行 政机 关
委会 运作 体现 出更 多其 不应 有 的“ 政 属性 ” 行 。沿
流动大潮使城市实际居住人 口 剧增 ，城市基层管 理机构的工作对象 、 工作内容以及工作难度 、 强度
发 生 了诸 多变 化 。街道 办 事处 和居 委会 在 机 构设 置 、职能 定位 以及 人员 编 制等 方 面与 原有 的 制度 设 计、 法律 规 定 出现 了较 大差距 。因此 ， 国家 权利 机 关 和有关 方 面对 居 委会 的相 关 文本 规定 进 行修
的无 组 织 的街道 居 民组织 起来 ，为 了减 轻 区政府 和 公安 派 出所 的负 担 ”工作 内容 和 工作 方式 相 对 ， 简单。 随 着改 革开 放 的不 断推进 ， 会 环境 巨变 ， 社 尤 其 是 二 十 世 纪 Ａ －年 代 中期 开 始 的 国有 企 业 改 ｔ
会 只是 “ 了把 很多 不属 于 工厂 、 为 企业 、 关 、 校 机 学
责无 权 ， 委 会 只有 干 活 的份 儿 ” 居 的权 、 不对 应 责 关 系和 大量 不作 为 、 意作 为的现象 。 条块 关系 ” 随 “ 不 清 导 致公 共 管 理 服 务 职能 与 居 民 自治 不 分 ， 街
以街居制和单位制为核心的传统城市基层二 元管 理体 制 内的街 道办 事处 及居 委会 的行政 功 能
突出， 工作 方 式 以行 政命 令 为 主 。在新 形 势 下 ， 城
市居民的生活需求与生活方式 日益多样化 、民主 意识 增强 ， 与此 同时 ， 城市居 民参 与社 会 管 理及 居
襄 嘲 堡 查 瑟 曼
ｌ｛；ＵＮ Ｙ ｉ Ａ ） ； Ａ
处 和居 民委员 会 为组 织架 构 ，街道 办 事处 作 为 区 级政 府 的派 出机关 、居 民委员 会作 为 居 民 自治组
念上 来说 基本适 应 了新 的社会环 境 。 是 ， 但 街道 办
事处的体制 、 机制仍然以不变应万变 ， 或者说变得 更加“ 功利” 更加 向经济工作部 门而非承担社会 、
用传统的行政命令式工作方式使得街道管理工作 出现管理 缺 位 、 理失 效 的风 险 。此 外 ， 会 的发 管 社 展进步决定“ 社会管理” 并不是现代政府 的唯一职 责， 提供“ 公共服务 ” 是现代政府 的重要职能 ， 但需
要 全社会 的 参与 。“ 政化 ” 行 的工作 思 维和 运作 方 式 必 然 导 致 城 市 基 层 管 理 部 门公 共 服 务 功 能 不 足 。 此之前 贵 阳市 的城市基 层基 础工作 薄 弱 ， 在 街 道 办事 处 职 能 严重 错 位 ， 民 自治 、 共 服务 、 居 公 社
运转 的 一个 重要 的制 度背 景是 “ 单位 制 ” — 有 工 — 作 单 位 的城 市 居 民 的社 会 身 份 与 职 业 身 份 相 重 合， 单位 同时承 担管 理本 单位 员 工 、 为其及 其 家庭
根 针 ” 情况 和 “ 职 能部 门权 大 责小 ， 道 有 的 区 街
提供社会福利与保障的职能 ，街道办事处与居委
道办事处包揽一切成为制约城市基层管理工作绩 效 的重要 因素 。
２ 当前城 市基层 管理 的现状 ．
制、 政府机构改革 ， 由单位承担的诸多社会功能开 始 转移 出来 ； 大量 下 岗 、 流人员 离 开 “ 分 单位 ” 。这 些原本 由单位承担 的社会管理职能 回归社会 ， 单
位 管 理 的 人 员 重 新 归 属 于 城 市 社 会 基 层 管 理 机 构。 除此 之外 ， 十世纪九 十 年代初 期开 始 的人 口 二
一
反映居民的意见和要求。居民委员会是居 民群众 自治 组织 ， 作人 员人 数 为２ ４ ， 工 至 人 工作 内容包 括
办理 居 民 的公 共 福利 事项 、向 当地 人 民政 府 或者
它的派出机关反映居民的意见和要求 、动员居民 响应政府号召并遵守法律 、领导群众性 的治安保 卫工 作 、 解 居 民间 的纠纷 。建 国之后 ，街居 制 ” 调 “
性质 ， 专职 工作人 员 人数 为３ 人 。 至７ 街道 办事 处工 作 任 务 主要 有 三项 ： 理市 、 辖 区 的人 民政府 有 办 市 关 居 民工 作 的交 办事 项 ， 指导居 民委员 会 的工 作 ，
以一 级地 方政 府模 式运 作 的街 道 办事 处在 日
常工作中面临着社会转型带来的诸多现实挑 战 ：
改、 完善 ，９０ 城市居民委员会组织法》 １９ 年《 生效 ； ２ ０ 年《 ０ ４ 城市居民委员会组织法》 的修订稿公布并
首 先 ， 构 庞杂 、 机 人员 膨 胀 、 职责 繁 多 的街 道 办 事 处 管 理成 本 过 高 、 理 负 担过 重 ， 政 效 率 有 限 。 管 行 其 次 ，街道 作为 区政 府 的派 出机构 与 区政 府及 居 委会 的工 作关 系及 职能 、 职责不 清 。 街道 办事处 设 置之初 ， 明文 规定 “ 、 辖 区 的人 民委 员会 的各 市 市 工 作 部 门 ， 经市 、 非 市辖 区 的人 民委 员 会 批 准 ， 不 得 直 接 向街 道 办 事 处 布置 任 务 ” 。但在 实 际操 作 中 ，政 府职 能部 门长期形 成 的工作 方 式是 将 面 向 基 层 的工作 摊派 给街 道 办事处 ，街 道 办事 处 又将 任 务分 解 到居委 会 。这就 导致 “ 面千 条 线 ， 层 上 基
管 理 和公 共 服务 职 能 ， 现 出“ 尬 ” 体 尴 的制 度 定 位
和 现实处 境 。
织进行 日常运作的社区社会管理体制。街居制设
置 初 期 ， 确 定 人 员 编制 、 构 职能 定 位 时 ， 明 在 机 就
确： 街道办事处是政府 的派出机关 ， 代表政府办理 有 关 居 民事 宜 的机 构 ，并 不具 有完 全 的行 政机 关
委会 运作 体现 出更 多其 不应 有 的“ 政 属性 ” 行 。沿
流动大潮使城市实际居住人 口 剧增 ，城市基层管 理机构的工作对象 、 工作内容以及工作难度 、 强度
发 生 了诸 多变 化 。街道 办 事处 和居 委会 在 机 构设 置 、职能 定位 以及 人员 编 制等 方 面与 原有 的 制度 设 计、 法律 规 定 出现 了较 大差距 。因此 ， 国家 权利 机 关 和有关 方 面对 居 委会 的相 关 文本 规定 进 行修
的无 组 织 的街道 居 民组织 起来 ，为 了减 轻 区政府 和 公安 派 出所 的负 担 ”工作 内容 和 工作 方式 相 对 ， 简单。 随 着改 革开 放 的不 断推进 ， 会 环境 巨变 ， 社 尤 其 是 二 十 世 纪 Ａ －年 代 中期 开 始 的 国有 企 业 改 ｔ
会 只是 “ 了把 很多 不属 于 工厂 、 为 企业 、 关 、 校 机 学
责无 权 ， 委 会 只有 干 活 的份 儿 ” 居 的权 、 不对 应 责 关 系和 大量 不作 为 、 意作 为的现象 。 条块 关系 ” 随 “ 不 清 导 致公 共 管 理 服 务 职能 与 居 民 自治 不 分 ， 街
以街居制和单位制为核心的传统城市基层二 元管 理体 制 内的街 道办 事处 及居 委会 的行政 功 能
突出， 工作 方 式 以行 政命 令 为 主 。在新 形 势 下 ， 城
市居民的生活需求与生活方式 日益多样化 、民主 意识 增强 ， 与此 同时 ， 城市居 民参 与社 会 管 理及 居
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事处的体制 、 机制仍然以不变应万变 ， 或者说变得 更加“ 功利” 更加 向经济工作部 门而非承担社会 、
用传统的行政命令式工作方式使得街道管理工作 出现管理 缺 位 、 理失 效 的风 险 。此 外 ， 会 的发 管 社 展进步决定“ 社会管理” 并不是现代政府 的唯一职 责， 提供“ 公共服务 ” 是现代政府 的重要职能 ， 但需
要 全社会 的 参与 。“ 政化 ” 行 的工作 思 维和 运作 方 式 必 然 导 致 城 市 基 层 管 理 部 门公 共 服 务 功 能 不 足 。 此之前 贵 阳市 的城市基 层基 础工作 薄 弱 ， 在 街 道 办事 处 职 能 严重 错 位 ， 民 自治 、 共 服务 、 居 公 社
运转 的 一个 重要 的制 度背 景是 “ 单位 制 ” — 有 工 — 作 单 位 的城 市 居 民 的社 会 身 份 与 职 业 身 份 相 重 合， 单位 同时承 担管 理本 单位 员 工 、 为其及 其 家庭
根 针 ” 情况 和 “ 职 能部 门权 大 责小 ， 道 有 的 区 街
提供社会福利与保障的职能 ，街道办事处与居委
道办事处包揽一切成为制约城市基层管理工作绩 效 的重要 因素 。
２ 当前城 市基层 管理 的现状 ．
制、 政府机构改革 ， 由单位承担的诸多社会功能开 始 转移 出来 ； 大量 下 岗 、 流人员 离 开 “ 分 单位 ” 。这 些原本 由单位承担 的社会管理职能 回归社会 ， 单
位 管 理 的 人 员 重 新 归 属 于 城 市 社 会 基 层 管 理 机 构。 除此 之外 ， 十世纪九 十 年代初 期开 始 的人 口 二
一
反映居民的意见和要求。居民委员会是居 民群众 自治 组织 ， 作人 员人 数 为２ ４ ， 工 至 人 工作 内容包 括
办理 居 民 的公 共 福利 事项 、向 当地 人 民政 府 或者
它的派出机关反映居民的意见和要求 、动员居民 响应政府号召并遵守法律 、领导群众性 的治安保 卫工 作 、 解 居 民间 的纠纷 。建 国之后 ，街居 制 ” 调 “
性质 ， 专职 工作人 员 人数 为３ 人 。 至７ 街道 办事 处工 作 任 务 主要 有 三项 ： 理市 、 辖 区 的人 民政府 有 办 市 关 居 民工 作 的交 办事 项 ， 指导居 民委员 会 的工 作 ，
以一 级地 方政 府模 式运 作 的街 道 办事 处在 日
常工作中面临着社会转型带来的诸多现实挑 战 ：