谈我国房地产业的制度变迁

谈我国房地产业的制度变迁

作者：王秀海

来源：《商业时代》2010年第26期

◆中图分类号:F293.3 文献标识码:A

内容摘要:本文描述了自经济体制改革以来我国房地产制度的变迁过程,对房地产业制度变迁历程中产权和融资、管理等方面存在的缺陷进行分析,并提出完善我国房地产业制度的相关建议。

关键词:制度变迁房地产土地使用权

我国房地产制度的历史变迁概述

(一)土地制度变迁

新中国建立后至改革开放前。这一时期主要特点是土地公有化和无偿使用, 土地具有非商品性质。新中国成立以来, 经过土改, 土地为小农分散所有,然后经过三大改造建立了土地公有制的地位, 继而建立了土地的全民所有制和集体所有制, 其间曾通过人民公社将土地的集体所有拔高为全民所有。从1962年开始,经过调整实现了土地全民所有和“三级所有、队为基础”的农村集体所有的形式。由于高度集中垄断的体制, 土地的使用完全靠无偿划拨,土地不具有商品性质,更谈不上形成土地市场。

改革开放后至20世纪90年代中期。这一时期主要特点是土地所有权和经营权逐步分离, 土地作为商品有偿使用。1982年我国宪法第十条将我国的土地划分为城市和农村两大组成部分, 分别定为国家和集体产权所有, 第一次以法律的形式确定土地所有权性质。1986 年颁布《土地管理法》, 将土地的所有权和使用权分离。1988年通过的宪法修正案第十四条第四款规定, 土地使用权可依照法律规定转让。此后以法律的形式规定了土地的使用年限和审批权限, 并规定了土地使用权出让的三种方式—划拨、协议和拍卖, 实行土地租金一次性付清的土地有偿使用原则,并规定了农村集体土地出让的补偿原则,形成了土地一级、二级市场, 推动了土地的合理利用, 加快了土地的流转, 但土地一级市场由国家垄断。这一时期土地市场十分活跃, 但由于监控不力, 不免出现了“忙中有乱”的情形。

20世纪90年代中期到现在。这一时期主要特点是规范土地利用, 保护耕地,注重土地的永续利用。针对开发速度过快,耕地面积缩减的土地开发现状, 1997年修订了土地法, 以土地用途管制为核心, 将加强土地管理、切实保护耕地上升为法律制度, 确定了农地转用的审批程序和权

限。《1997 - 2010 年全国土地利用总体规划纲要》中规定, 到2010年非农建设用地占用耕地不得突破2950万亩。2001年针对效率极低的“圈地”, 国家出台了土地储备制度, 控制建设占用耕地特别是占用基本农田, 实施土地复垦制度。2003年, 国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议, 实施最严格的土地管理制度。

(二)住房制度变迁

第一阶段,新中国建立后至改革开放前,这一时期主要特点是住房的实物分配。新中国成立初期,国家对住房逐步实行了接管、没收和整顿,分配给个人;1956年实行社会主义改造,采取“国家经租”的方式;1966年对公开的房地产买卖和租赁实行严格限制,此后对住房采取以国家或单位为主的实物供给。这一时期与土地制度相适应,住房不具有商品的性质,也没有住房市场。

第二阶段,改革开放后至1998年以前,这一时期的主要特点是肯定了住房的商品属性,推行住房商品化政策。随着改革开放的不断推进,住房的商品属性得到认同,准许私人买房、建房,调动国家、地方、企业、个人四方面的积极性,逐步实行住宅商品化。1994年实行住房公积金制度,1995年全面启动安居工程,大力推进住房消费抵押货款。同时,加快了房屋租赁制度的改革,推动了向成本租金和市场租金的过渡,并稳步出售公有住房,推进公有住房的部分产权向完全产权的转换。

第三阶段:1998年到现在,这一时期主要实行住房分配货币化、实施住房自有化政策,建立住房保障制度。2000年起全面放开住房二级市场,通过规范和完善住房补贴方法和公积金制度、经济适用房的建设、廉租房制度的建立和安居工程的继续实施,建立了较为完善的住房保障体系;同时,由于房地产中介的社会化和规范管理,以及住房二级市场的全面开放,住房市场十分活跃。正是由于住房市场空前活跃和监管的漏洞,住房价格不断攀升、住房开发结构偏向高档化,出现了“炒房”和偏离居民住房消费水平的结构性过剩,空置率居高不下,导致房地产市场运作效率较低,甚至出现了“泡沫”。

现有房地产业制度评析

(一)产权制度评析

产权是排他的,它体现房地产商品的市场价值和拥有者的特权。房地产价值及与其相伴随的占有、处置、抵押、租赁、典当等等相关权利都孕育在其产权的界定中。我国房地产变迁中把房地产的产权强制性分割成土地和房屋两大部分。从制度变迁中各方权益角度分析,现有产权的两大问题是产权交易的不对等导致征地农民集体土地和城市拆迁居民房地产权益受损。中国总人口80%的农民所拥有的最大财富就是土地耕作收益权,农民的权益保障就是集体所有权土地的权益公正对待问题。宪法和土地管理法中规定的国家对集体土地单向强制性征用条款使

得集体土地产权制度呈现出一种虚空状态。尽管征用土地进行经济补偿,但与真实的土地市场价值相差较远。

地方政府为了自己的利益在经营城市的理念下,以各地各级政府为主、利益集团为辅的圈地卖地行为,造成土地资源浪费和对农民权益的剥夺。因制度变迁、不平等合约和不对等的产权转换过程带来的农民土地权利流失和贫穷、失业问题日益严重,而在强制性拆迁中也存在因不平等合约带来的被拆迁人的权益损失和负担加重。

政府作为公众部分利益集团的代言人和代理机构,在谋求自身利益最大化的同时却使民众财产受到损失,降低社会福利水平。现有法律法规的不完善性导致房地产在市场中商品属性的弱化。而无论何种形式的产权弱化,都必将减少资产所有者决策和选择投资、消费和拥有房地产的心理预期,带来房地产价值的下降和制度化风险。

(二)交易制度评析

现有房地产交易制度的问题突出表现在交易管理和评估体系两方面。由于房地产非转移性交易特征,我国对房地产业交易管理主要是产权登记制度和价格申报制度,以保障当事人合法财产权利和国家税费收益。我国现阶段房地产权属情况较为复杂,既有房改前期标准价部分产权住房,又有市场商品房按照成本价购置的公有住房和经济适用房,还有部分按照成本价购置的公有住房和经济适用房。

由复杂的权属关系引发的交易管理问题也体现在以下三方面:

一是对标准价和成本价购置的住房,牵涉到很多机关、单位福利享受和土地增值收益的分配问题,致使这类房屋的所有权证办理迟缓,而房地产的产权登记是经济主体进行权利主张和抵押、典当等活动的担保凭证,所以房地产所有人的权益得不到公正对待,阻碍房地产二级市场发展。

二是现有房地产市场组织制度中,政府对土地垄断供应和土地市场投机导致市场的扭曲,过高的土地获取成本和有限的供应量成了房地产业发展中的两大瓶颈。

三是政府为了顺应市场不断修改和推陈出新房地产法律法规,造成房地产制度的多变性和不稳定性。同时,房地产交易市场信息阻塞、制度不健全、统计数据的准确度较差、分析理论水平的落后等,无形中加大了整个行业的制度和信息成本、管理成本。

(三)融资制度评析

国内房地产业发展投资制度的变迁与20世纪80年代同步,而真正意义上的融资发展却是在1998年消费类房地产融资体系建立以后。现有房地产业融资制度受到滞后的金融体制变迁