电力改革历程

第二小题

历史：50多年来，中国电力体制的变革，大体可分为三个阶段，

第一阶段从1949年到1978年，电力工业管理实行政企合一、垂直垄断的管理体制，虽然发电量和装机容量都增长迅猛，但电力供需矛盾十分严重。

第二阶段，从1978年到1997年，电力工业对政企分开、市场化管理体制进行了探索，虽然发电环节引入有限竞争，但投资主体还是国有为主

第三阶段自1997年至今，逐步实行政企分开、市场化管理的新体制。

目的：形成规范高效竞争和公正的电力体系，逐步向市场化管理体制过度当前，电力市场化改革进展缓慢，电力资源市场配置机制不能确立的关键原因，就是缺乏必要的市场交易主体，更确切地说是没有形成合格的购电主体。而没有形成合格购电主体的主要原因就是没有赋予购电人购电选择权，没有在开放发电侧市场的基础上，开放购电侧市场，因而无法形成多买多卖、自主交易的市场机制。不放开购电侧市场，限制购电人对电力产品的自由选择权，即使开放了发电侧市场，最多只能形成多对一的买方垄断的市场交易格局。由于没有形成真正的市场交易机制，在这种市场结构下，政府对电力工业在电量、电价、投资等诸多方面采取现行的管理办法是必要的。

关键环节：打破垄断

电力垄断的几种表现形式

1.行业垄断。传统的经济理论认为，水力、煤炭、石油等资源是公共资源，它的开发能给社会以外部效益，而市场交易不可能把一个项目的外部效益考虑进去。因此，为了避免市场交易造成对资源的不适当分配，要求对能产生外部效益的活动由政府用公共资金来承担和控制。政府承认电力市场中的垄断公司，把电力工业看成是在长期发展中能“自我完善”、具有“自然垄断”性质的行业，允许其独家垄断市场，并由政府发给执照作为一定供电区内特许的垄断经营者。同时，要求电力公司为供电区内所有的用户服务，且电价应受政府的审查，使其获取的利润限制在合理的范围之内，以保证公共资源的合理分配等等。显然，在这种情况下，不但其它部门的参与受到限制，就是电力工业自身的发展也是受到限制的。

2.行政垄断和部门垄断。行政垄断是把企业的运作看成是一种政府行为。行政垄断使得电力生产和销售带有浓厚的计划经济色彩，兴建电厂完全由政府部门计划、立项和审批，发电计划由政府下达，电力销售由国家统一调配，电价由国家以“成本加利润”的方式确定，电力生产企业和用户没有选择的余地。行政垄断还有可能演变为部门垄断。本来市场竞争不是政府职能，对电力工业的管理也应该由几个互为补充、互为监督的有关职能部门来进行，如果让某一部门的职能任意膨胀，则会造成部门垄断。部门垄断使得电力企业成了该部门的附庸，企业的运作多来自该政府部门的意志，企业自身缺乏发展的动力。部门垄断还有可能导致公司对政府的垄断。由于部门管的不是市场，而是所谓“行业”，可能会造成有的大公

司从事“经商又行政”的越位经营，甚至让该政府部门倒过来服从于自己的经营。政企关系如果到了这一步，要防止出现公司反而“领导”政府的情况。

3.公司垄断。企业垄断是市场竞争的结果。一些大企业热衷于经营旧日的垄断王国，总想由自己一家来控制市场，并靠老一套经营方式排斥竞争对手。但是，时代在发展，竞争的要素也在变化，今天，一些巨型公司的解体表明，尽管他们都自认为具有“自我完善”的机制，但是搞企业垄断的最终结果却使他们自己成了公司的掘墓人。还有一些公司利用政府职能撤出市场竞争的机会，在本行业以“政府”的代表自居，在维护行政垄断的同时搞起了公司垄断。他们既是竞争者，又是仲裁者，常概念不清地称为“国家公司”，那么除了跨国公司之外，还有能与代表“国家”的公司竞争呢？公司垄断事实上已成了现代企业制度下电力垄断的新的形式。

4.用电权垄断和电网垄断。用电权是一种基本的人权。公民有权得到安全可靠、价格合理、技术标准一致的电力供应。许多发展中国家，由于农村能源供应不足，给这些国家农村的发展带来很大困难。在过去20年里，非洲的农村人口增加了1.18亿，而新增用电人口不足2000万，净增了约1亿无电人口，电力的供应远远落后于人口的增长。据联合国统计，全世界还有约20亿人没有用上电，为了满足这些无电人口最低标准的用电需要，一些发达国家认为约需2亿吨石油，这只占世界石油产量的7%左右，因此他们认为这不是能源垄断问题，而是贫困问题。也有一些国际组织认为，农村电气化只对那些电用得多的人有利，反而会造成贫富不均，因此不主张搞农村电气化。上述主张无论出发点如何，其结果都是排斥广大农村人口的用电权，也等于制约了当地农村的发展权。

电源开发权的垄断。在电源开发的审批上实行双重标准，那怕象小水电那样的优质电源也很难得到批准。如美国水电执照的再注册工作一般要经历数年时间，往往由于利益可能受到影响的部门持不同意见而遭到否决，而不得不从头再来一遍申请。据介绍有一个电站甚至审批了25年。

联网、用网、建网的垄断。电力垄断已逐步演变为以电网为重点、以市场利润为导向的对输电系统的控制和垄断。在联网、用网上一些地区仍在实行双重标准，造成一些电厂上网困难，在农村电网建设上排斥竞争者等。此外，在电网的操作上也是不透明的，造成大部分利润集中在电网上，使电厂还本付息困难，影响到整个电力工业的发展。

国外电力工业反对垄断的主要做法

1.制订由垄断进入开放的积极的能源政策。目前，国外电力工业发展已经到了一个新的阶段。电力工业面临的问题，不再是如何高速度发展，打破垄断、为用户提供质优价廉服务成为竞争的主要内容。在这种形势下，电力工业必须适应市场经济规律，通过市场竞争降低成本，使资源得到更合理的利用。这种发展趋势，使得产权多元化的电力市场由垄断进入开放的积极的能源政策正在被越来越多的国家所采纳。在美国，电力正越来越成为一种非垄断

性经营的普通商品。电力工业改革的先锋加利福尼亚州已经沿着“开放、竞争、形成交易系统”这条路走了很长时间。从1998年3月起，电力在加州正式成为一种普通商品参与交易，象其它的商品交易所一样，加州建立了电力期货交易市场，发电商生产的电力在电力市场进行交易，用户象挑选其它商品一样可自由选择发电商。目前，加州的这种做法正逐步被美国其它州和欧洲国家所仿效。去年以来欧盟国家的电力市场已陆续向竞争者开放。目前，年消费电量在9Gwh以上的用户可以自由选择供电商，这个指标将来还会降低。

在发电方面，任何有能力建造新电站的开发商从1999年2月开始都可参与竞争，只要新建的电站符合所在国的规划、环保要求和供电标准就能得到批准。同时，为了保证电力工业竞争的公平性，出现了一种将输电系统分开管理、输电和配电分开结算的趋势。电力法规明确电网必须公正地为所有供电商服务，不能拒绝任何一种电源上网。电网只是一种完成电力交易的通道，其任务是有偿地把发电商和电力用户连接起来。此外，由于存在着全球性的电力工业改革浪潮，电力市场的竞争不仅在一个国家内部，也面临着来自其它国家的竞争对手的挑战。正在进行一体化进程的欧洲自不必说，即使两个国家在地理位置上相距甚远，一国的独立开发商也可到另一国的电力市场参与竞争，正在出现所谓一个市场，多家公司(竞争)的局面。

2.实行产权改革，组建新的电力工业体系。引进竞争机制，实现资产重组。所有制的变化将对国有电力工业产生深刻的影响，并通过转变观念、培育竞争性电力市场，使得电力工业成为独立于政府财政之外的、拥有更多持股人的一种产业，其发展也与公司的每个员工有更密切的关系。如英国，原有的电力管理体系中，占主导地位的是一家高度垄断的大型发电和输电部门，即中央电力局(CEGB)，它把电卖给12个地方电力局，地方电力局负责向各自所在的地区或特许地区供电，而电力委员会只是一家负责处理有关政策性事务的协调机构。这种垄断体系表现为以建设工程为目的，进行集中计划投资，并着眼于建立一种成本加利润的价格体系。由于这种垄断体制具有一定的局限性，早些时候英国也曾制订了一些能源法规，试图开放市场以吸引更多的电力生产商。但由于英国中央电力局利用其集发电和输电于一体的优势，有效地进行了抵制，使得当时电力体制改革未能成功。新的电力法规的出台为电力工业机构重组和所有制改革提供了法律依据。他们利用证券市场的价格机制出售了国有电力公司，不仅使得电力公司的所有权由国家向私人投资者(包括公司的员工)转变，更重要的是在发电和供电领域引入了电力市场竞争机制。重组后原先的中央电力局被分成4个部分，电厂分给两大火电公司及一个核电公司，火电公司融入了私人股份，核电公司在1996年后又完成了产权改革。同时，新成立了国家电网公司(NGC)，负责输电。随后国家电网公司在股票市场被出售，原先的12个地方电力公司(前身是地方电力局)不再作为公司的股东，电网公司也完全按电力期货交易市场的方式运作，不再代表国家进行“行业管理”，只起到市场导向的作用。重组后，两个火电公司分别从国家电力局接管了17000和10000名员工，到1996年员工分别减少到4727和4148人，1999年底公司利润反而由9400万英镑升到1.91亿英镑。各大公司这种尽量减少运行成本的强烈欲望清楚地表明，在充满竞争的市场中，减少管理成本意味着一个公司能生存下去，效益不断得到提高。