9·11以后美国对外政策的“变”与“不变”

9·11以后美国对外政策的“变”与“不变”
旅游与历史文化学院
10历史文遗班徐浩（31）
摘要：2001年9月11日早晨，当两架民用航空飞机相继撞向美国纽约曼哈顿世贸中心双塔大楼时，多数美国人已经认识到这次撞机是恐怖主义袭击，而非事故性灾难。

更重要的是，对美国人民、他们的政府以及政治体制来说，2001年9月11日是一个转折点。

无论美国对外政策的转变有多大，一个不争的事实是，美国将把全世界带入他所策划的对外政策氛围中去。

本文拟从冷战结束和9·11这两个具有转折性意义的事件开始，分析美国对外政策的转变，剖析美国政策的发展脉络。

关键词：美国；恐怖主义；对外政策；单边主义；先发制人；军事打击
在现代美国国家政治生活中，对外政策指的是政府要在世界上实现的目标以及实现它们的手段和战略。

国家安全战略和外交是对外政策的两个重要方面①。

美国国家安全战略的首要目标是保护美国的独立和政治统一，它关注的是保卫美国不受现实和潜在的（真实或想象的）敌人的伤害，无论国内还是国外的。

美国的国家安全政策以国防部、国务院和包括国家安全委员会（NSC）在内的其他一些联邦机构作出的决定为基础。

每届政府的《国家安全战略报告》和四年出台一次的《四年防务评估报告》是外界窥视美国对外军事理论和战略意图的重要窗口，已经受到国际社会普遍重视。

美国的外交包括美国所有的对外关系，从日常的外交来往到国家的首脑峰会。

是美国推行对外政策的一系列谈判技巧，旨在通过和平方式解决国家间的终端和冲突。

①《美国政府与政治》（第十四章对外政策）作者：【美】施密特谢利巴迪斯著出版社：北京大学出版社
基于现实的“变”
一、判定主要安全威胁，反恐成为首要的对外政策目标
冷战时期，以美俄为主导的两大阵营在世界范围内展开角逐，美国在世界有着明确的竞争对手，美国国家安全战略的制定也有着明确的目标指向。

冷战结束后，美国突然失去了对手。

但是，美俄之间的“冷战”阴影并未因“冷战”在形势上的结束而消失。

相反，在双方领导人和国民的意识深层依然弥漫着冷战的记忆。

在欧洲安全方面，原先在两极格局下一直被压抑着的各种矛盾却可能借机爆发。

随之而来的是新的安全问题以及民族矛盾、宗教矛盾的日益凸显，恐怖主义的猖獗等等，这些依然是威胁美国的潜在安全问题。

所以基于以上不确定的威胁，90年代克林顿政府（1993—2000）相继推出“参与与扩展战略”和“塑造—反应—准备”三位一体战略构想。

总体上，美国是在摸索应对不确定威胁而制定具有多方向性的战略目标，是个塑造过程。

9·11事件发生后美国安全形势骤变，布什政府在2001年9月30日不得不对2000年的《四年防务评估报告》作了更新，将恐怖主义列为“首要威胁”。

2002年9月20日美国政府又公布了新的《国家安全战略》报告，明确指出恐怖主义和大规模杀伤性武器是其所面临的最大和最现实的威胁，将打击恐怖主义和防止大规模毁灭性武器扩散到全世界作为美国国家安全战略的首要任务。

这是美国在丧失全球性竞争对手所引起的短暂迷茫之后，其对外战略的主体性配置发生转变的重要标志。

一时间，恐怖主义成为美国国内乃至整个世界都在讨论的话题。

很快，作为对9·11事件的报复，美国发动了阿富汗战争，拉开了全球反恐战争的序幕。

美国也在全球范围内制造舆论，为其作为9·11事件受害者谋求国际社会的支持和合作。

美国以恐怖主义的受害者自居，占据对恐怖主义作战的舆论高地，不断动用各种手段，应对传统安全威胁和非传统安全威胁叠加的政治现实。

正如布什总统所说：“我们不能半途而废，如果我们现在停止——让恐怖主义完好无损，对恐怖主义不加遏制——我们的安全感就将是虚假和短暂的。

”②布什总统又说：“……反恐战争只是刚刚开始，不过这场战争在阿富汗已经有了一个良好的开
②乔治·沃克·布什总统的国情咨文（美国国会2002年1月29日）
端”，“……美国有比控制威胁和遏制怨恨更伟大的目标。

我们将为一个没有恐怖战争与和平的世界而奋斗。

”③
二、对外政策行为方式侧重于单边主义
单边主义是表现于国际关系领域的一种对外政策行为方式。

它是指一国在事关双边、多边或全球共同关心的问题时，仅从本国的价值判断和利益出发，毫不顾及他国的利益要求和国际社会的共同愿望，一意孤行，采取单方面的行动。

冷战结束以来，美国领导世界的欲望日益强烈。

但无论是老布什的“世界新秩序战略”还是克林顿的“参与与扩展战略”，都是以美国主导下的“国际合作”为前提的。

尽管他们也怀有单边主义偏好，但这并没有成为主流。

然而，小布什上台后，美国的单边主义急剧膨胀，已经成为上届政府对外政策的一个标志性特征。

如抛弃或否定前任政府曾经支持的《京都议定书》、《禁止核试验条约》和《禁止使用杀伤性地雷条约》，全力推动修改《反导条约》等等。

在反恐问题上，美国希望得到盟国的支持，但是即使没有盟国的支持，美国也会采取坚决地行动。

正如拉姆斯菲尔德所言：“要由任务决定盟国，而不是盟国决定任务”。

如果必要的话，即使没有盟国的支持美国也会采取单方面的行动。

④它向世界传达的一个明确信息就是——美国对自己的实力充满信心，有能力自己把握反恐斗争，甚至把反恐斗争扩大到其他领域，而不在乎别的国家对美国和反恐斗争如何想、如何做。

美国在单边主义道路上越走越远，究其根本原因在于——当今世界主要大国中，几乎找不到能够全面挑战美国霸权主义的国家，而且在这些大国中也不存在结成反美联盟以挑战美国霸权的可能性。

三、新保守主义支配下的“先发制人”战略
保守主义在不同的语境，或者不同的历史阶段，拥有不同的含义，但他们的本质是相同的：保守乃坚持传统，反对激进变革。

新保守主义是美国20世纪60年代以来出现的一种保守主义。

他们的思想和传统保守主义不一样，反对自由主义的激进变革。

新保守主义宣称：国际之间的利益具
③乔治·沃克·布什在美国西点军校的讲话（2002年6月1日）
④《瞬间的力量——“9·11”后的美国与世界》作者：郝雨凡等著出版：新华出版社2002年第37页
有内在的冲突性，国家之间的竞争主要是零和博弈性质的竞争，相对实力是国家的，实力是维护国家利益的唯一主要手段。

唯有通过不断加强以军事力量和经济实力为核心的国家力量，才能切实有效的维护自身的利益。

9·11以后“先发制人”的军事战略就是新保守主义的杰作，而“先发制人”的典型表现便是伊拉克战争。

⑤
2002年6月1日布什在西点军校演讲时称：“遏制和威胁战略已经不能适应对付恐怖主义威胁，今后将对拥有核生化武器的敌对者实施‘先发制人’的打击。

”9月20日公布的《国家安全战略报告》正式把“先发制人”定为新世纪美国防务战略的支柱。

该报告指出恐怖分子对美国采取的是非常规的攻击手段，这种攻击将极大的危害美国的安全，在这种情况下，传统的威慑概念对恐怖主义分子没有威慑作用，最好的防御就是出色的攻击。

美国“先发制人”战略表明只要敌对者具有威胁美国的能力，美国就可以对其实施预先打击，而无论这种威胁是否已经迫近或成为现实。

正如波士顿大学教授安德鲁·巴切维奇指出：“‘先发制人’战略提供了迄今为止对于美国在冷战结束后驾驭全球的野心的最全面的表述。

不但表明了永远确保美国军事霸权的意图，还将利用武力重塑国际秩序的愿望表露无遗。

”⑥
四、全面发展包括核武器在内的快速打击能力
作为当今世界头号军事大国的美国，战后一直维持着一个最为庞大的全球性战争机器，其军费开支继续保持在其他任何国家包括西方盟国在内的压倒性战略优势。

仅以美国国防军事预算为例，冷战以后，出于缺乏竞争对手的考虑，其国防开支一度下降之后，便开始了新的增长期，“1999财年美国的国防预算为2762亿美元，2001财年美国的国防预算为3100亿美元，后因发生“9•11事件”实际支出大大超过该数字，2003财年美国的国防预算总额为3930亿美元[11]”，“2005财年美国的国防预算为4193亿美元（最终4533亿美元）”，从预算数字来看，美国一国的军费开支甚至高于全球排名第2位至
⑤《美国问题研究》作者：倪世雄刘永涛主编出版社：时事出版社篇目《论新保守主义与小布什政府国家安全战略》作者：潘锐第280页
⑥（注：安德鲁·巴切维奇：“布什的宏伟战略”，《美国保守派》（月刊）2002年11月
第21位的20个国家和地区军事开支的总和。

从另一个层面看，美国仅2002年在军事研发领域的开支就超过了德国或英国在防务方面开支的总和。

2003年6月美国国家勘测局提出，为了防止恐怖主义的袭击，美国将制定新的“星球大战”计划，该计划将使美国部署太空巡逻队，控制太空的准入权。

美国还在积极研发全天候高空无人侦察机，并将最新的无人机部署在战场用于打击敌对势力。

其他方面
美国充分认识到对付国际恐怖主义不同于传统意义上的战争，不能完全依靠甚至不能主要依靠军事威胁来取胜，因此美国积极在全球范围寻找“朋友”，建立以美国为主导的“反恐同盟”。

更甚者，美国以推进民主和促进人权改善作为美国对外战略的主导型依托手段，加强以思想意识、价值观念为基础的软权力渗透，全力架构美国的优势战略地位。

华盛顿的政治精英们认为，积极帮助其他国家发展自己的自由市场和建立尊重人权的民主制度，是美国对外政策大战略的关键环节之一。

例如，大中东改造战略本身就是美国全球战略的重要组成部分。

这些反映了美国想通过美式民主和人权思想扩张为平台，实现“美国治下的和平”。

政策继承和内在延续性下的“不变”
一、恐怖主义对美国不能算是一个新问题
学者们倾向于认为，现代恐怖主义发端于二战时期。

⑦早期，美国不是恐怖主义的主要目标，而其国内恐怖主义问题，也不需要在外交政策上有所反映。

这一时期美国政府没有确定的政策、也没有专门的机构处理恐怖主义事件，反恐政策处于试验过程中。

20世纪80年代美国提出反恐三原则：一是“不妥协原则”；二是“一般犯罪原则”；三是“打击恐怖主义支持国”原则。

90年代克林顿总统将美国对恐怖主义问题的认识提高到一个新的高度。

1999年12月克林顿政府发表的《面向新世纪的国家安全战略》报告认为，美国所面临的安全环境是动态和不确定的，充满各种威胁的挑战，这
⑦《美国问题研究》作者：倪世雄刘永涛主编出版社：时事出版社篇目《美国反恐怖政策的历史演变与发展趋势》作者：张家栋第232页
些威胁和挑战有可能变得更加致命；并且首次提出美国面临的严重“不对称威胁”的直接挑战，诸如恐怖主义、核武器和生化武器、信息战和环境破坏等。

可见，即使小布什政府旗帜鲜明的全球反恐战略也是在继承了90年代美国国家战略发展脉络后提出的。

所以政治的延续性可想而知，就像美国共和党参议员查克·黑格尔所说的：“美国的对外政策是‘过去、现在和将来之间的桥梁’。

”也正如美国一些政治观察家所评论的，共和党人一旦掌权，就采取了民主党人已经规划好的战略逻辑。

二、美国并没有完全抛弃威胁和遏制政策
布什政府提出的在必要时候对恐怖分子和“无赖国家”采取先发制人的打击政策。

但是，并不像一些分析专家所认为的美国已经完全抛弃遏制政策，实际上威胁和遏制政策仍是保卫美国国家安全的主要政策。

《美国国家安全战略报告》指出，美国“要通过保持其国防的绝对优势，以遏制未来的军事竞争，威慑对美国军事霸权的挑战以及针对美国及其盟国利益的威胁。

”
其实，先发制人和威慑并不矛盾，他们所针对的对象和面向的层次不同。

先发制人目前主要是针对没有强大军事力量的恐怖分子和企图获得大规模毁灭性武器的“无赖国家”美国能通过先发制人的打击将其摧毁，而他们没有还手的余地；而威慑的对象是具有强大的军事力量，能够对美国的军事霸权构成挑战和威胁的国家。

布什宣布先发制人的政策，本身也是一种威慑策略。

《国家安全战略报告》指出，“对于大规模毁灭性武器的扩散，美国必须在威胁发生之前预防和遏制。

”通过先发制人的策略，可以有效的遏制和吓阻潜在的敌人对美国的攻击。

三、根据需要灵活调整，对外政策的钟摆效应
单边主义、先发制人、军事打击等等，这些关键词是9·11以后布什政府对外战略给人留下的第一印象。

然而“震荡之后是盘点，险滩之后水势缓”。

一
般来说美国对外政策像一个钟摆，在晃动一定时期后会趋向中线，朝着中间路线发展。

布什政府的对外战略在经过几年的“历练”和“成长”之后，已经少了一些强悍和莽撞之气，多了一些圆滑与合作的特点，日渐变得成熟。

其实，这也符合美国政府多数对外政策由激进走向平衡的发展规律。

例如，布什政府让出部分权利代价，促使安全理事会通过第1483号决议，争取联合国和国际社会在伊拉克重建中提供更大的帮助；强调通过外交等和平手段解决伊朗核朝鲜核问题等等。

由此可见，无论是克林顿时期偏向柔性规制的对外政策，还是小布什时期侧重于刚性制衡的对外政策，都具有一定的灵活性。

所以，更多的只是在行为方式上的转变，行为目标上的延续。

其他方面
比如，颇受世人瞩目和批评的“先发制人”战略也不是新概念。

早在1904年，当时的美国总统西奥多·罗斯福就单方面确认美国在西半球进行军事干预以维护秩序的权利。

随后，美国先发制人，先后干预了古巴、多米尼加、尼加拉瓜和海地等国。

布什政府只是提升了这一思想的战略地位并加以明确宣布而已。

总结
美国对外政策是多种机制、多方主体、多项因素共同作用下的产物。

尽管美国总统代表所有美国人对外发出唯一的声音，但是美国对外政策的制定无疑是一个多方主体参与，经过充分辩论、领导者审慎决策的过程。

⑧无论是那一届政府主政，也无论是什么样的对外政策，贯穿其中的一条不变的主线就是称霸全球的“霸权主义”，核心还是美国的国家利益。

中、俄的崛起，日本和西欧的发展以及广大发展中国家的振兴，依然是美国称霸世界难以逾越的阻碍。

美国为突破障碍，发挥军事上的优势，控制全球战略要地，拉拢部分资本主义强国，利诱对其有利害关系的发展中国家，压制其潜在的竞争对手等等，依然是当前各国应对美国霸权所面临的主要挑战。

⑧《美国对外政策——基础、主体与形成》作者：夏尔·菲利普·戴维路易·巴尔塔扎于斯丹·瓦伊斯著钟震宇译出版社：社会科学文献出版社引自引言。