公众参与式耕地保护探析

内容提要：耕地保护问题已成为我国经济、社会和生态可持续发展的重要问题，耕地的数量和质量严重关系到国家的粮食保障和生态安全。我国目前的耕地保护的严峻形势迫切需要对传统的耕地保护模式进行变革，探索新的更有效的耕地保护模式，公众参与式耕地保护模式应运而生。文章从公众参与概念的提出和特点、公众参与耕地保护的原因、公众参与耕地保护原则和公众参与耕地保护的运行机制分析方面对公众参与式耕地保护进行尝试性探索。

关键词：耕地保护；公众参与?

中图分类号：f321.1文献标识码：a文章编号：1003-4161(2008)02-0086-04?

近年来，随着人口的不断增加，我国的耕地总量却还在大量减少,人均耕地面积持续下降。据2003年全国土地利用变更调查结果，1996年底到2003年的7年间，我国耕地由13 003.85万公顷减少到12 340万公顷,耕地净减少664.63万公顷，平均每年净减少94.95万公顷，其中2003年耕地净减少量为253.74万公顷［1］，2004年全国耕地又减少了1 200.4万亩［2］。我国耕地数量呈锐减趋势至今仍未得到有效遏制的原因是多方面的，其中耕地保护模式的僵硬与守旧是一个重要方面。虽然2004年我国改革国土资源行政管理体制，对省以下的国土资源行政管理部门实行垂直管理，但此改革遇到了地方政府的种种阻力，对耕地的监管和保护未取得预期效果。党的十七大提出公民权利意识和公共参与意识的增强，耕地保护不仅仅是政府的职责，更是每个社会人应尽的义务，这种义务不是政府强行分配的，而是市民社会背景下人民的自觉行动，作为耕地保护和公众的公共参与权的有益尝试的公众参与式耕地保护应运而生。?

1.公众参与概念的提出和特点?

公众参与式管理模式最早出现在企业管理的行为科学领域。20世纪五六十年代，行为科学领域的研究者提出员工参与式管理并将其运用在企业内部的小规模组织领域，期望通过员工参与管理的方法激励企业员工，提高决策接受度并灌输组织目标。1975年加拿大学者elder 等出版了《环境管理与公众参与》文集，专门就加拿大及其各省的环境法规和执法做出了较全面的回述和评价，重点对环境政策制定、环境法的执行、环境计划和环境管理中的公众参与的机会做出了判断和评价。2001年美国学者jonathan提出，环境保护的一种廉价和绿色的新方法就是引入公众参与，才是基于市场体制和产权而非中央计划和官僚控制的有效公平环境政策的获得途径，这将有助于改善环保及降低成本［3］。随着人口的不断增长以及每个人的商品、资源开发和消费需求所带来的越来越大的压力将严重影响人们赖以生活的自然生态系统和循环系统，这就要求全社会共同参与来解决各种生态环境问题。甚至，有些学者认为公众参与已经不仅仅停留在生态环境领域，而是延伸到了政治领域。?

综合以上几种定义，笔者认为：公众参与就是各利益群体通过一定的社会机制，使更广泛意义上的公众尤其是弱势群体能够真正介入到决策制定的整个过程中，实现资源公平、合理配置和有效管理。现代参与式管理更加强调过程参与，远不是早期的决策参与那么简单;在参与过程中也更重视目标群体的主体地位，注重对参与者赋权，特别是考虑弱势群体利益，同时也兼顾到性别敏感性，目的是最大限度地实现群体的自我发展能力。公共参与式管理的特点是：?

1.1 公共参与式管理决策的执行力强?

公共参与式管理一方面给受影响的人们一个发表意见的机会，公众成员可能对决策提供有用的信息，尤其是在某些价值或因素不容易定量表达的时候，决策的执行具有高度的承诺性和执行力；另一方面，在公共参与式管理中公众可以清楚地看到，一切问题都已经过充分

而仔细的考虑，因而有助于加强公众对该单位及其决策的信心，从而促进公共参与式管理决策的执行。?

1.2 公共参与式管理决策的创造性强?

在公共参与式管理中，由于参与主体的广泛性，能够引进许多新观点和想法，对原有的管理模式进行改造或再造，因而具有很强的创造性。?

1.3 公共参与式管理决策的社会责任感强?

公共参与式管理不仅给决策者增加一项责任，由于要对公众透明，吸收公众意见，迫使行政官员必须遵守决策时所需的程序；而且可起到安全阀的作用，可以让公众发泄被掩藏的情绪。?

虽然这种管理模式在实践中已被发达国家和绝大多数的发展中国家所认可并在积极地实践着。但是由于公共参与式管理可能从参加者那里吸纳进许多错误信息，可能引进许多新观点，往往会使问题更加混乱、结果不能肯定和项目的费用推迟并增加，因此，作为一种新的管理理念和行为模式，参与式管理在理论上还存在着一些争议。?

2.公众参与耕地保护的原因?

传统耕地保护模式的失灵为参与式耕地保护提供了实践机会，面对严峻的耕地保护形势，参与式耕地保护可能更有效、更可靠。?

2.1 传统的耕地保护模式对利益相关者的忽视、特别是对农民耕地利益的忽视导致公众参与的呼声高涨?

2.2 耕地保护利益的复杂性使得参与式模式不断在实践中完善?

3.公众参与耕地保护原则?

现代参与式管理已经更加关注公众参与的过程而不仅仅是参与的结果会对政策带来多大程度的改进，所以，效果评价视角也应转向对参与过程的判断。lauber and knuth(1999)曾提出9个判断参与过程的标准，这些标准可以概括为：足够的公民参与的机会、接纳公民参与的机构、公民影响最后决策、机构工作人员的知识和素质的质量、参与者的知识质量、完成过程是否有合理数量的时间、过程是否有合理的完成成本、过程是否导致一个稳定的决策、过程是否导致利益群体关系的改善［15］。其实针对不同的管理目标，评判的具体标准也有差异，但是一些判断的基本原则是共同的，笔者将其简要归纳为以下四类原则。在此原则基础上，可以针对具体的评价内容来设计评价的具体指标。?

公平的原则：包括机会公平、规则公平和分配公平，耕地保护政策的制定是否给公众提供了足够的参与机会、公正合理的规则。首先需要判断的是究竟谁应该成为参与者。有学者认为应该包括重要的利益相关者，也有学者认为参与者可以更宽泛一些，笔者认为如果宽泛到全部的利益相关者是不可能的也是不可取的，但至少应该包括持不同态度的参与者、提供不同类型投资的参与者、传统的弱势集团的参与者、持两种极端观点的参与者、权力经纪人、能够阻碍权力执行的参与者。另一个需要关注的问题是如何使这些利益相关者参与到决策过程，这是非常困难的。一些公众不愿意参与管理。一些公众则不愿意发表意见。反倒是一些非传统的利益相关者特别愿意挑战参与模式，因为他们尚未建立起与政府机构交流的渠道，而这些人可能就是那些重要的参与者，因为他们往往会提出很独特的见解。这也就需要政府机构制定出多元的公众参与战略以吸引所有重要的利益相关者参与其中并发表意见。?

告知原则是指政府管理机构应该给公众展示充足的知识和可靠的理由。利益相关者主要关心的知识和理由包括管理措施、制订决策过程的设计以及最后的决策。政府的管理者需要