公用事业引入竞争机制与反垄断法

公用事业引入竞争机制与“反垄断法”

十余年来，社会上反垄断的情绪高涨，《反垄断法》呼之欲出。笔者注意到，这股情绪主要是针对电信、邮政、铁路运输和其他如公共交通、电力等所谓垄断性行业的，而对各别厂商或行业协会（甚至政府）搞价格同盟或其他卡特尔、生产商（如汽车制造商）纵向限制竞争等损害市场经济的精髓、也直接损害消费者权益的垄断行为，却不那么深恶痛绝，媒体还不时为此类行为呼吁、帮衬，生怕厂商不能舒舒服服赚大钱或者在竞争中被淘汰。学者似乎也没有认识到公用事业及自然垄断行业反垄断的技术性和复杂性，不明传统反垄断法并不反公用事业及自然垄断行业的垄断，晚近在公用事业及自然垄断行业引进竞争，也不由“反垄断法”作具体调整。（注：本文所称反垄断法，是就狭义、形式而言，故以引号括之。）换言之，“反垄断法”无法从根本上消除这一领域的垄断，而主要需由规制公用事业及自然垄断行业并在这个领域中引进竞争机制的专门性法律法规，来解决这个领域的垄断和竞争问题。

一、公用事业何以形成垄断传统

所谓公用事业，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或曰由公众使用的业务或行业。如依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定，公用事业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。（注：参见曹炳洲：《美国公用事业价格监管与借鉴》，载《中国物价》1999年第4期。）在我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用限制竞争行为的若干规定》中，则将公用定义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。公用事业是生产力发展到一定阶段、人类生活和经济社会化的产物。其基本特征在于公共利益性和不同程度的自然垄断性。

公用事业提供的产品、服务为公众日常所需，没有充裕的替代选择，需求弹性很小。习惯于现代生活的人们，须臾离不开自来水、电、、公共汽车（地铁）、火车等产品或服务，其中如自来水、电等几乎不存在可替代品，或者如公共汽车（地铁）、火车等虽有相应的可替代品，但往往因可替代品在品质、价格等方面差别较大，实际上可替代性仍较小。如铁路客运虽可由长途汽车、航空、水运等公因此，但每年春运时提高火车票价并不能真正减少火车乘客的数量。所替代，

用事业如发生短缺、质次价高等情形，就会引起社会恐慌、民怨、民愤，影响“安定团结”。

公用事业的产品、服务往往要通过有线或无线电、管道、公路、铁道等络来提供，络建设耗资费时巨大，同样的络难以重复建设以开展平行竞争，因而具有自然垄断特性。关于自然垄断，传统经济学理论一般是用规模经济原理进行分析，现代经济学理论则倾向于成本弱增性原理来描述其特征。（注：参见王俊豪：《论自然垄断产业的有效竞争》，载《经济研究》1998年第8期。）前者是指在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增状态，的规模越大，单位产品的成本就

越低，由一个大规模生产要比几个小规模同时生产更有效率；后者是指一个生产一定数量产品的总成本，要比两个或者两个以上的共同生产同样数量产品的总成本低，这可能是规模经济的效果，也可能是范围经济的效果。范围经济的特征表现为一个生产多种产品的成本低于多个分别生产一种产品的成本。简言之，可以这样说，自然垄断是指依其性质只能或只宜“独家经营”的业务或事业。既如此，则不管对自然垄断作何描述和相应的事业范围大小，结论不外是自然垄断的事业不宜竞争，否则就是低效、浪费，甚至导致毁灭性后果，竞争者们同归于尽。自然垄断使公用事业处于独占或寡头市场，加上产品和服务的需求弹性小，处于垄断地位的便会提高价格以谋取较大的利益，寡头则有合谋提价的倾向。单个寡头也有降价以获得更大利益的倾向，但是根据“囚犯悖论”，对于寡头市场中的而言，合作比自行其是更好。这样，就在公共利益的名义下，形成了公用事业由国家或政府投资经营的某种传统，如欧洲国家的情况，并由特别法对其加以规定和调整。又由于一国公用事业的发达程度反映着该国的技术水平、经济实力和文明程度，使它披上了一层神圣的光环，法律对它的调整，即使将其委诸私人经营，更多的也是庇护、父爱有加而不是规限和监管。所以，自19世纪末公用事业开始大规模发展以来，在其经营中长时期内不存在有效的竞争机制，“反垄断法”将它列入适用除外的范畴。

二、为何要在公用事业领域引进竞争机制

公用事业垄断或限制竞争的初衷，是为了提高效益、维护公众利益，然而事与愿违，高成本、低效率构成了传统公用事业经营模式的基本特征。多年来，消费者对电信、铁路、电力等变着法子收费、官商作风、对自己过错损害他人权益的行为不承担责任等越来越难以忍受，成为社会关注的热点问题，事例举不胜举。如国家计委会同信息产业部和国家电力公司开展专项检查，仅1998至20XX年的两年内，电信行业违法收取资费达亿元，电力行业违法收取的金额更高达亿元；（注：见《垄断行业乱收费惊人》，载《法制日报》20XX年7月29日。）据国家公用事业服务质量差和收费透明度低成为消费者投诉的工商局公布的统计资料，众矢之的，其中以电信、邮政、供水、电、煤气部门居多；（注：见《中国迫切需要反垄断法》，载《中国经济时报》20XX年1月3日。）另据国家统计局经济景气监测中心的抽样调查，在百姓的心目中，最应该破除垄断的行业，电信排第一，其次是铁路、邮政和电力；（注：据《统计局公布垄断行业“排行榜”》，载:s://（科技时代专栏）。）自来水公司则对用户规定最低用水度数，收费时不足底度的按底度收，仅此某市自来水公司一年就有可观的进项；（注：见《自来水也有最低消费工商局反垄断竟败诉》，载:s://（财经纵横专栏）。）与此同时，职工年平均工资收入最高的电力、邮电、煤气、水生产与供应等行业的工资，与年平均工资收入最低的行业年平均工资之比不断拉大，1991年为∶1，1997年已达2∶1.（注：见《传媒焦点：给垄断行业再来几板斧》，:s://（20XX年10月14日）。）而近几年经济发展平稳，物价稳中有降，人们明显感到价格不降反升或者很少下降、开支有增无减的，恰是电信、水电、邮政等消费支出。

而且，这些并非中国特色，发达国家的公用事业也存在同样的弊端，只是不同国家的程度不同而已。上世纪70年代末以来，以英国电信的改革为标志，发达国家开始了在公用事业及自然垄断行业中引进竞争机制的改革，改革的方针和目标是”打破垄断、引入竞争、提高效率”，并取得了成效。例如，英国电力工业改革之后，1991年到1993年发电的税前利润增长了%，劳动生产率提高了%，改变了电力供不应求的局面，电价呈下降趋势，服务质量改善（注：见杨蕙馨等：