公共外交

2.何为“公共外交”

对公共外交的系统研究始于20世纪60年代，但直到今天，仍然没有一个统一的“公共外交”定义。这一概念之所以没有得到普遍的认同，是与它所包含的内容的广泛性和参与者的多元化息息相关的。换句话说，无论是外交、文化还是宣传部门都可以把他们的活动帖上“公共外交”的标签。反映在学术探讨上，学者们则从不同的角度给出了各种各样的“公共外交”定义。

在很长一段时间内，“公共外交”一直等同于“对外宣传”。如美国学者奥伦·斯蒂芬斯(Aren Stephens)就把美国的海外信息项目称为“对外宣传”，并将美国的《独立宣言》称作美国“第一个、也是最好的一个‘宣传册子”，。①英国前常驻欧盟代表迈克尔·巴特勒爵士(Sir Michael Butler)指出，“公共外交的目的是影响目标国的看法，从而使英国政府、公司或其它组织更容易地实现他们的目标”。②我国学者韩召颖也认为美国的公共外交实际上指的是“美国的对外文化宣传活动”③，只是因为“宣传”一词在西方人眼中具有贬义色彩，才找了“公共外交”一词作为“宣传”的委婉语;而张毓强博士更是把美国的公共外交与对外宣传划等号。

美国的公共外交实践者则更注重从公共外交与传统外交的比较中给公共外交下定义。肯尼迪政府时期的新闻署署长爱德华·穆勒((Edward Murrow)就曾指出，“公共外交不同于传统外交之处在于，公共外交不仅包括政府间的相互作用，更主要的是着眼于非政府个人和组织的相互作用，通常以政府观点加各种个人和组织观点来表达。”01977年，波斯特·扬克洛维奇((Pollster Y ankelovich)在向美国新闻署提交的报告中也指出，“与发展政府和政府间关系的传统外交相比，公共外交是就相互关心的问题建立不同社会之间的对话，其目标是改善美国人民和其他国家人民的相互认识和理解”⑤，对话是公共外交的主要因素。美国前国务院公共外交和公共事务特别协调员克里斯托弗·罗斯(Christopher Ross)则认为，“公共外交是传统外交的公开方面(public face)w…公共外交与传统外交活动是可协调的，且并行不悖。”

⑥最早阐释公共外交含义的美国塔夫兹大学弗莱彻法律与外交学院也指出，“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它是超越传统外交范围以外的国际关系的一个层面，包括一国政府在其他国家境内培植舆论，该国国内的利益集团和另一国内的利益集团在政府体制之外的相互影响，以通讯报道为职业的人，如外交官和记者之间的沟通联系，以及通过类似过程对政策制定和涉外事务的处理造成影响。”①更多的学者则倾向于把公共外交界定为由一国政府发起的针对外国民众的外交活动。美国前审计长埃尔默·斯达茨(Elmer Staats)指出，公共外交就是“由公众参与的国际交流、文化和教育活动”。②美国学者汉斯·塔奇(Hans Tuch)也认为，公共外交是“为了更好的推行美国的对外政策，减少美国同其他国家的误解和猜疑，由政府开展的塑造海外交流环境的努力。”③美国《国际关系术语词典》也把公共外交界定为，“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生错误观念，避免引起关系复杂化，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动。”④美国官方对公共外交的最新解释是，“通过国际交流、国际信息项目、媒体、民意测验以及对非政府组织的支持等，了解、获悉情况和影响国外公众，扩大美国政府、公民与国外公众的对话，减少他国公众对美国的错误观念，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增进美国国家利益的外交形式”。⑤目前较为公认的公共外交定义是:“由政府所发起的教育文化和信息项目，以及市民交流和广播活动，它旨在通过提供信息并施加影响来促进外国公众对本国的理解并由此实现国家利益。”⑥

通过梳理中外学者对公共外交的界定，笔者认为要全面准确地定义公共外交，必须从公共外交的主体与客体、目标与意义以及手段与途径来综合考虑。那么公共外交可以定义为:一国政府发起的，通过本国媒体、非政府组织及个人与外国公众、媒体和非政府组织之间进

行的信息沟通和教育文化交流活动，目的是取得外国公众和国际舆论对本国(政策)的了解、理解和支持，促进国家之间、民众之间的相互理解与信任，最终促成良好国家形象和国家间正向认同的建构，确保国家利益的实现和国际合作的达成。

(三)公共外交与相关概念的关系

为了充分弄清楚公共外交的确切含义，在界定了公共外交的基础上，有必要将公共外交与那些与其密切相关的概念进行对照和比较分析。这些相关概念包括传统外交、民间外交、公共事务、对外宣传、文化外交、公开外交和媒体外交等，它们在内涵上或者与公共外交有着相同的延伸，或者有部分意义上的重叠。因此，只有通过仔细辨别，搞清它们与公共外交之间的联系与区别，才能确定公共外交的确切含义。

1.公共外交与传统外交、民间外交、公共事务

第一，公共外交与传统外交(traditional /official diplomacy)的关系。传统外交(也称政府外交、官方外交)，是指主权国家通过正式代表国家的机构和人员的官方行为，包括访问、交涉、谈判、磋商和其他方式对外行使主权，处理国家关系和国际事务的活动。而公共外交则是一国政府为促进他国公众对本国的政策、文化和价值的认知和理解而开展的与他国公众间的信息沟通与教育文化交流活动。

两者的不同之处在于:(1)外交活动的客体不同。传统外交的行为对象是主权国家(政府)和政府间国际组织，关注的是与国外政府的行为和政策有关的问题;而公共外交的主要行为对象则是他国公众(包括非政府组织和个人)，关注的是国外公众的态度和行为;(2)外交活动的方式不同。传统外交主要通过政府间的政治交涉和经济、军事谈判、磋商解决国家间或国际社会存在的问题，具有刚性和直接性;而公共外交多借重信息传播和教育文化交流等方式进行，具有迂回性和灵活性的特征;(J)外交文化理念不同。传统外交所依据的是现实主义的“权力政治”理念—“以实力求和平”，而公共外交的理念是“思想政治”，是观念的沟通和价值观的吸引，任何国家都可以开展有效的公共外交活动。换言之，两者所倚重的资源不同:前者所倚重的是国家的经济或军事等硬权力，并依其实力谨慎行事;而后者所倚重是国家的软权力，是文化和观念的吸引力。

两者之间的联系在于:(1)目的相同。无论是传统外交，还是公共外交，都是国家外交战略的组成部分，最终目的都是维护和实现国家利益;(2)主体相同。两者的主体都是一个国家的政府及其代表机构;(3)公共外交是对传统外交的一个重要补充，是外交适应全球化时代国际政治文化环境变化的产物，两者并行不悖。

第二，公共外交与民间外交((civil diplomacy)的关系。“公共外交”不同于“民间外交”:前者是以公众为客体的外交形式，即一国政府与他国民众间的互动;而后者则是以公众为主、客体的外交形式，是一国公众与另一国公众之间组织和开展的政治、经济和文化交流活动，不具有官方性质。从严格意义上来讲，民间交往不能算作外交，至多只能看作国家外交活动的最外围。在现代外交中，公共外交的主体有趋于多元化的趋势，

许多非政府组织、商业团体和个人都参与到公共外交的活动中来，大有取代政府成为公共外交主体的趋势。但他们只是公共外交活动的直接参与者，真正的公共外交主体仍然是国家政府。如果这些非政府主体所从事的对外交往活动与本国政府无关，或者说不是秉承本国政府的意思，那这些活动就不是公共外交而是民间外交。目前，随着信息和交通技术的发展，各国之间的民间往来日益频繁，民间外交的规模和范围呈不断扩大的趋势，它在全球外交进程中的作用也越来越大。因此，各国政府都在有意识地把公共外交与民间外交结合起来，借助民间外交的渠道推行公共外交。

第三，公共外交与公共事务(public affairs)的关系。“公共事务”与“公共外交”的区别可以说是内、外之别。外交工作中的“公共事务”具有内向维度，主要着眼于国内事务，强调向国内公众提供关于本国政府目标、政策和活动的信息，其最大任务是让国内民众获悉