公共外交

2.何为“公共外交”
对公共外交的系统研究始于20世纪60年代，但直到今天，仍然没有一个统一的“公共外交”定义。

这一概念之所以没有得到普遍的认同，是与它所包含的内容的广泛性和参与者的多元化息息相关的。

换句话说，无论是外交、文化还是宣传部门都可以把他们的活动帖上“公共外交”的标签。

反映在学术探讨上，学者们则从不同的角度给出了各种各样的“公共外交”定义。

在很长一段时间内，“公共外交”一直等同于“对外宣传”。

如美国学者奥伦·斯蒂芬斯(Aren Stephens)就把美国的海外信息项目称为“对外宣传”，并将美国的《独立宣言》称作美国“第一个、也是最好的一个‘宣传册子”，。

①英国前常驻欧盟代表迈克尔·巴特勒爵士(Sir Michael Butler)指出，“公共外交的目的是影响目标国的看法，从而使英国政府、公司或其它组织更容易地实现他们的目标”。

②我国学者韩召颖也认为美国的公共外交实际上指的是“美国的对外文化宣传活动”③，只是因为“宣传”一词在西方人眼中具有贬义色彩，才找了“公共外交”一词作为“宣传”的委婉语;而张毓强博士更是把美国的公共外交与对外宣传划等号。

美国的公共外交实践者则更注重从公共外交与传统外交的比较中给公共外交下定义。

肯尼迪政府时期的新闻署署长爱德华·穆勒((Edward Murrow)就曾指出，“公共外交不同于传统外交之处在于，公共外交不仅包括政府间的相互作用，更主要的是着眼于非政府个人和组织的相互作用，通常以政府观点加各种个人和组织观点来表达。

”01977年，波斯特·扬克洛维奇((Pollster Y ankelovich)在向美国新闻署提交的报告中也指出，“与发展政府和政府间关系的传统外交相比，公共外交是就相互关心的问题建立不同社会之间的对话，其目标是改善美国人民和其他国家人民的相互认识和理解”⑤，对话是公共外交的主要因素。

美国前国务院公共外交和公共事务特别协调员克里斯托弗·罗斯(Christopher Ross)则认为，“公共外交是传统外交的公开方面(public face)w…公共外交与传统外交活动是可协调的，且并行不悖。

”
⑥最早阐释公共外交含义的美国塔夫兹大学弗莱彻法律与外交学院也指出，“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。

它是超越传统外交范围以外的国际关系的一个层面，包括一国政府在其他国家境内培植舆论，该国国内的利益集团和另一国内的利益集团在政府体制之外的相互影响，以通讯报道为职业的人，如外交官和记者之间的沟通联系，以及通过类似过程对政策制定和涉外事务的处理造成影响。

”①更多的学者则倾向于把公共外交界定为由一国政府发起的针对外国民众的外交活动。

美国前审计长埃尔默·斯达茨(Elmer Staats)指出，公共外交就是“由公众参与的国际交流、文化和教育活动”。

②美国学者汉斯·塔奇(Hans Tuch)也认为，公共外交是“为了更好的推行美国的对外政策，减少美国同其他国家的误解和猜疑，由政府开展的塑造海外交流环境的努力。

”③美国《国际关系术语词典》也把公共外交界定为，“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生错误观念，避免引起关系复杂化，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动。

”④美国官方对公共外交的最新解释是，“通过国际交流、国际信息项目、媒体、民意测验以及对非政府组织的支持等，了解、获悉情况和影响国外公众，扩大美国政府、公民与国外公众的对话，减少他国公众对美国的错误观念，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增进美国国家利益的外交形式”。

⑤目前较为公认的公共外交定义是:“由政府所发起的教育文化和信息项目，以及市民交流和广播活动，它旨在通过提供信息并施加影响来促进外国公众对本国的理解并由此实现国家利益。

”⑥
通过梳理中外学者对公共外交的界定，笔者认为要全面准确地定义公共外交，必须从公共外交的主体与客体、目标与意义以及手段与途径来综合考虑。

那么公共外交可以定义为:一国政府发起的，通过本国媒体、非政府组织及个人与外国公众、媒体和非政府组织之间进
行的信息沟通和教育文化交流活动，目的是取得外国公众和国际舆论对本国(政策)的了解、理解和支持，促进国家之间、民众之间的相互理解与信任，最终促成良好国家形象和国家间正向认同的建构，确保国家利益的实现和国际合作的达成。

(三)公共外交与相关概念的关系
为了充分弄清楚公共外交的确切含义，在界定了公共外交的基础上，有必要将公共外交与那些与其密切相关的概念进行对照和比较分析。

这些相关概念包括传统外交、民间外交、公共事务、对外宣传、文化外交、公开外交和媒体外交等，它们在内涵上或者与公共外交有着相同的延伸，或者有部分意义上的重叠。

因此，只有通过仔细辨别，搞清它们与公共外交之间的联系与区别，才能确定公共外交的确切含义。

1.公共外交与传统外交、民间外交、公共事务
第一，公共外交与传统外交(traditional /official diplomacy)的关系。

传统外交(也称政府外交、官方外交)，是指主权国家通过正式代表国家的机构和人员的官方行为，包括访问、交涉、谈判、磋商和其他方式对外行使主权，处理国家关系和国际事务的活动。

而公共外交则是一国政府为促进他国公众对本国的政策、文化和价值的认知和理解而开展的与他国公众间的信息沟通与教育文化交流活动。

两者的不同之处在于:(1)外交活动的客体不同。

传统外交的行为对象是主权国家(政府)和政府间国际组织，关注的是与国外政府的行为和政策有关的问题;而公共外交的主要行为对象则是他国公众(包括非政府组织和个人)，关注的是国外公众的态度和行为;(2)外交活动的方式不同。

传统外交主要通过政府间的政治交涉和经济、军事谈判、磋商解决国家间或国际社会存在的问题，具有刚性和直接性;而公共外交多借重信息传播和教育文化交流等方式进行，具有迂回性和灵活性的特征;(J)外交文化理念不同。

传统外交所依据的是现实主义的“权力政治”理念—“以实力求和平”，而公共外交的理念是“思想政治”，是观念的沟通和价值观的吸引，任何国家都可以开展有效的公共外交活动。

换言之，两者所倚重的资源不同:前者所倚重的是国家的经济或军事等硬权力，并依其实力谨慎行事;而后者所倚重是国家的软权力，是文化和观念的吸引力。

两者之间的联系在于:(1)目的相同。

无论是传统外交，还是公共外交，都是国家外交战略的组成部分，最终目的都是维护和实现国家利益;(2)主体相同。

两者的主体都是一个国家的政府及其代表机构;(3)公共外交是对传统外交的一个重要补充，是外交适应全球化时代国际政治文化环境变化的产物，两者并行不悖。

第二，公共外交与民间外交((civil diplomacy)的关系。

“公共外交”不同于“民间外交”:前者是以公众为客体的外交形式，即一国政府与他国民众间的互动;而后者则是以公众为主、客体的外交形式，是一国公众与另一国公众之间组织和开展的政治、经济和文化交流活动，不具有官方性质。

从严格意义上来讲，民间交往不能算作外交，至多只能看作国家外交活动的最外围。

在现代外交中，公共外交的主体有趋于多元化的趋势，
许多非政府组织、商业团体和个人都参与到公共外交的活动中来，大有取代政府成为公共外交主体的趋势。

但他们只是公共外交活动的直接参与者，真正的公共外交主体仍然是国家政府。

如果这些非政府主体所从事的对外交往活动与本国政府无关，或者说不是秉承本国政府的意思，那这些活动就不是公共外交而是民间外交。

目前，随着信息和交通技术的发展，各国之间的民间往来日益频繁，民间外交的规模和范围呈不断扩大的趋势，它在全球外交进程中的作用也越来越大。

因此，各国政府都在有意识地把公共外交与民间外交结合起来，借助民间外交的渠道推行公共外交。

第三，公共外交与公共事务(public affairs)的关系。

“公共事务”与“公共外交”的区别可以说是内、外之别。

外交工作中的“公共事务”具有内向维度，主要着眼于国内事务，强调向国内公众提供关于本国政府目标、政策和活动的信息，其最大任务是让国内民众获悉
政府的政策和目的，“公共事务通过与国内公众、团体、机构和国内外媒体的对话寻求他们对这些目标的理解与支持，其着力点是向国内公众提供信息”，①我国外交部下设的“公众外交处”具有类似的功能。

而公共外交则强调向外国公众输出信息、进行文化、思想交流，从而影响他国舆论，塑造本国在他国良好的国家形象，是一个外向维度范畴。

不过，.需要指出的是，随着全球化的不断深化和信息技术、媒体技术的发展，国内政治和国际政治之间的界线日趋模糊，针对外国公众的公共外交同样可以起到为国内公众提供信息的作用，同样，针对国内公众的政策解释也可以通过互联网、国际广播和卫星电视传递给他国公众。

也就是说，全球化时代的公共外交与公共事务不可能截然分开，这可能也是冷战后美国把公共外交和公共事务归于同一副国务卿负责的原因，中国在外交部下设“公众外交处”可能也有此考虑。

z.公共外交与对外宜传、媒体外交、文化外交
第一，公共外交与对外宣传(propaganda)的关系。

公共外交与对外宣传有着密切的关系，在一些国家的实践中和一些学者的眼中，公共外交就是对外宣传，公共外交只不过是宣传的委婉语而已。

但是从理论上考察，尽管两者有许多共通之处，但也存在很大的差别:(1)理念不同。

所谓“宣传”，是指“信息的有目的的扩散”和“进行思想、观点灌输的传播过程”，①对外宣传最大的特点是单向度的自我表达，通过向他国输出信息进行强制性的价值取向灌输，追求对他国民众“全方面的、彻底的心理、思想上的控制”②。

而公共外交的理念基础是信息的双向流动和观念的相互碰撞与融合，是一种潜移默化的劝服，最终达到理解与认同;(2)追求的目标和范围不同。

对外宣传活动侧重于向国外公众介绍本国政府当前或现行的(外交)政策，以增进他国公众对本国政策的支持。

而公共外交不仅关心通过宣传来赢得外国公众对本国政府现行政策的理解与支持，更注重通过与外国公众的交流与对话，以取得外国公众对本国文化制度和价值观念的认同，创造有利于本国发展的国际环境。

可见，公共外交比人们通常所说的对外宣传更注重长远目标的实现。

从范围来看，公共外交除了短期内的信息沟通和政策宣传之外，还包括教育文化交流等方面的内容，公共外交比对外宣传所涉及的范围要广得多。

而从试图影响他国公众舆论的角度看，公共外交与对外宣传有重合之处，对外宣传是公共外交的一个重要组成部分。

不过，需要指出的是，由于历史的原因，propaganda 在西方国家是一个带有情感色彩的贬义词，往往含有用虚假手段影响舆论、欺骗人民，以达到一定的政治目的的意思，“该词由于为狡猾的戈培尔(Dr. Goebbels)和罗斯(TokyoRose)等人所用，而带上贬义的色彩”。

③西方通常将宣传分为三类:黑色宣传、白色宣传和灰色宣传。

黑色宣传实际上就是情报战，以提供虚假信息为特征，秘密进行地下颠覆活动。

白色宣传也称为合法宣传，以公开传播真实、准确的信息为特征。

介于这两者之间的是灰色宣传，经常传播的是“未经审查的新闻”。

④包含在公共外交之内的对外宣传只能是白色宣传，而不包括黑色和灰色宣传。

第二，公共外交与媒体外交(media diplomac力的关系。

随着信息技术、传播技术的发展和公众对政治参与度的增加，大众传媒与外交之间的互动也越来越频繁，逐渐发展成为一种新的外交形式—媒体外交。

所谓媒体外交，是指一国政府通过媒体与他国公众进行的交流活动，“凡是那些由政府幕后操纵、运用大众传媒的力量，在特定的领域向其他国家的民众释放信息、影响舆论、塑造行为，希望在其他国家的民众中间建立信任、获得支持以及增强联系，进而间接影响他国政府行为的活动，都是媒体外交”。

①而公共外交更多的是一国政府直接与他国公众进行的沟通和交流活动，以影响他国公众的看法和态度。

可见，公共外交与媒体外交在目标和途径上有重合之处，尤其是随着信息沟通在国家形象建构中作用的上升，媒体外交逐渐成为公共外交的一个重要组成部分。

不过，媒体外交只有大众传媒一种渠道，而公共外交的渠道要广泛得多，除了媒体之外，还包括政府官员、非政府组织、商业
机构、个人及其它渠道等。

第三，公共外交与文化外交(cultural diplomacy)的关系。

相比较而言，文化外交与公共外交的联系最为密切，在很多国家的外交实践中，这两者是重叠和合并在一起的。

所谓文化外交，是一国政府所从事的对外文化关系的总和，它包括政府间的文化交流活动和一国政府与外国公众间的文化交流活动。

(1)从内容上看，一国政府针对外国公众的文化外交属于公共外交的范围，是公共外交的一部分。

但文化外交中政府间的文化往来不属于公共外交的范畴。

而公共外交除包含一国政府针对外国公众的教育文化交流外，信息活动也是公共外交的重要组成部分:(2)从追求的目标和实施的途径来看，公共外交的短期目标侧重于通过信息沟通向外国公众解释本国政府的政策，“心理方式”(the psychological approach),“劝诱”(persuasion)是公共外交常用的手段;而文化外交突出“合作”、“相互理解”和“互惠”，注意对方的需要和期望，注重通过文化交流来实现和促进国家之间的相互理解，致力于长期目标和长远利益，而不是短期效应。

②
不过，现代公共外交的发展趋势是，教育文化交流在公共外交中的比重越来越大，公共外交不断趋向文化外交，两者的融合趋势越来越明显。

因为，在跨信息和跨国关系的信息社会，文化外交和公共外交的实践都趋于:强调与外国公众的商谈而非单方卖出信息;强调相互关系和稳定关系的建立而非单纯的政策驱动的活动;强调追求长期目标而非短期的需要;强调赢得观念和建立信任，③结果是公共外交与文化关系的重叠之处日益增多。

综上所述，随着全球化运动对公共外交手段和方式的改变，公共外交与对外宣传、媒体外交、文化外交的关系越来越密切，对外宣传、媒体外交和文化外交越来越成为公共外交的有机组成部分和可资利用的手段。

3.公共外交与“国家品牌”建设、公共关系
第一，公共外交与国家品牌建设((nation-branding)的关系。

品牌建设与国家看上去好像风马牛不相及，因为国家并不是商品，但是，国家同样需要通过一定的途径传播和建构国家形象，因此，来源于商业领域的“品牌”概念也适用于国家的形象塑造。

从传播学的角度来讲，“国家形象概念化的最终结果就是国家品牌”，用西蒙·安霍尔特(SimonAnholt)的话说，国家品牌就是对“出口、文化传统、旅游、政府管理、投资与移民以及人民六个领域的竞争力的理解的总和”。

①而所谓国家品牌建设，就是利用商业品牌传播的经验、途径来建立和传播国家的形象(品牌)，促进国家认同的建构。

可见，国家品牌建设与公共外交都是关于通过与国外公众进行信息和观念交流，以改变他们对发起国态度或加强己存在的信息的活动，“两者在原则上都是针对外国公众的，而且把国外理解而不是自己的感知作为他们的出发点”②。

当然，这并不意味着公共外交等同于国家品牌建设，国家品牌建设的范围要比公共外交广得多。

公共外交活动主要是由公共外交部门发起的，无论范围和途径都比较狭窄，仅仅是众多的和多层跨国交流过程的一部分。

在某种意义上，公共外交是关于加强与国外非政府目标团体的关系的活动。

而国家品牌建设的主要特征是它的方法的全面性，采用类似于市场营销一类的做法，运用一切可能的手段在国外创造和重塑国家形象，因而具有长期性、受益慢且不易测量的特点。

③不过，随着公共外交在各国外交战略中所占比重的日益上升，“大公共外交”、“整合公共外交”、“新公共外交”逐渐取代了仅以政策解释和教育文化交流为主要内容的所谓“旧”公共外交，各种资源和方式都成为公共外交可资利用的途径和手段，因此，国家品牌建设和公共外交的内容和方式日渐趋同。

第二，公共外交与国际公关(international public relations)的关系。

国际公共关系(国际公关)，是指以交流、理解和信任为目标取向的“跨国的公关务实活动”，其主要职能是“促进文化双向沟通，塑造良好的国际形象，建立和发展利益联系群体”。

④可见，国际公关与公共外交有共通之处:目的都是通过信息交流以达到减少误解、创造善念和形象建构。

尤其
是随着全球传播时代的到来，管理和掌控本国政府和公众与他国公众之间的沟通与交流成为公共外交的主要任务。

而不同国家之间沟通方式和文化价值观的差异性，有时使得公共外交的“跨文化传播”既迫切又无助。

这就迫使政府在对外交往中动用国际公关的工具，从而使国际公关成为公共外交的重要组成部分。

为了推动国际公关，许多国家除了在政府内部建立公关机构之外，还着力于培养具有公关意识的政府公关人员，并聘用国外知名的公关公司作为政府公关代理。

①
此外，公共外交也应该与“公开外交”(open diplomacy)区别开来。

公共外交是相对于传统的政府间外交而言的，而公开外交是相对于秘密外交而言的。

传统意义上的外交活动通常是要求保密的。

公开外交不仅涉及政府在开展外交时公开有关的外交政策，让公众了解外交内幕，更主要的在于公开政府外交行为，接受公众的监督。

公共外交则不然，其主要意图是通过对其他国家的公众、舆论开展解释和说服工作，通过社会的力量推动目标国政府采取有利于公共外交实施国的政策。

从外交对象上来讲，公共外交的对象是外国公众，公开外交的对象是外国政府和本国民众。

公开外交的范围要比公共外交广得多，公共外交一定是公开的，但公开的外交不一定是公共外交。

当然，两者并非截然不同，而是彼此有着十分密切的联系。

传统外交往往是和秘密外交联系在一起的，而公共外交则与外交的公开密不可分，公开是公共外交的内在要求。

(四)公共外交的形式
公共外交不仅是一种外交理论和形式，更重要的是一种外交战略和实践。

为了有效地把公共外交运用于实践，实现外交战略目标，还应该对公共外交的组成成分和实现途径进行探讨。

按照美国学者的传统看法，美国的公共外交活动根据要实现的不同目标可划分为两个方面:一是侧重于对外宣传美国政策的信息活动(information Activities)，二是侧重于向其他国家介绍美国的社会文化和价值观念的对外教育文化交流活动((Education andCultural Exchange) o②实际上，公共外交的内容十分广泛，远不是信息活动和教育文化交流活动所能囊括的。

目前，公共外交的形式除了上面提到的信息活动和教育文化交流活动外，还包括领导人出访、旅游、商贸、运动赛事、国际援助、政府公关、国际范围的民意测验甚至“个人外交”、“休闲外交”、“灾难外交”和“第一夫人外交”等等。

为了叙述的方便，本文参考英国学者马克·列昂纳多((Mark Leonard)对公共外交的划分方法，按照公共外交活动所需时间的长短把公共外交划分为三个层面，即短期的甚至是瞬时的新闻管理(以小时和天来计算)、中期的战略沟通(以星期和月来计算)和长期的关系建立(以年来计算)。

①
1.新闻管理((News Management)
公共外交的第一个层面是日常的新闻管理，包括两方面内容，一是处理日常沟通(day-to-day)问题，二是对突发事件的新闻反应。

日常沟通的主要任务是向外国公众、非政府组织、新闻媒体尤其是外国新闻媒体解释内政外交政策的背景及内容。

新闻媒体引领和控制着大众舆论及公众对一国的看法，外国公众对一国的认知绝大多数是来源于本国新闻媒体的报道。

一项政策出台后如不及时向媒体吹风，这项政策就难以为公众所了解，尤其是国外的公众。

而本国信息在传递给外国公众之前都要经过外国文化的过滤器，而修饰后的言论很少能按原意表达。

因此，直接向国外媒体提供信息要比国外媒体间接获得的信息更有利于本国意思的表达。

同时，新闻管理还必须包括危机处理和反击所需要的准备活动，即当新闻事件发生时迅速做出反应，使之符合国家的战略目标。

成功的公共外交意味着能够对针对本国的错误言论和误导性信息做出迅速回应。

正如约瑟夫·奈(Joseph Nye)所指出的那样，对卡塔尔半岛电视台播放本·拉登录像更好的回应方式是以美国的声音充斥半岛电视台及其他网络，以抵消本·拉登的僧恨言论，而不是试图阻止半岛电视台和美国的网络播放本·拉登的消息。