赫尔辛基进程30年：塑造共同安全

赫尔辛基进程30年：塑造共同安全

【内容提要】1975年欧安会的召开，开启了赫尔辛基进程。在30年的时间里，赫尔辛基进程历经了两个不同的国际体系，面对着完全迥异的安全问题。作为一种政治安全进程，欧安会（欧安组织）帮助欧洲建立起了世界上最完备的军控和信任与安全措施机制，在冷战结束之后又在预防性外交、危机处理、冲突解决与冲突后重建等方面发挥了积极性作用。特别值得强调的是，赫尔辛基进程在塑造欧洲地区“综合安全”、“共同安全”、“合作安全”观念和区域安全共同体建设方面发挥了重要的建构作用。

【摘要题】安全研究

【关键词】赫尔辛基进程/综合安全/合作安全/劝说外交/塑造观念

2005年是赫尔辛基进程30周年。1975年8月1日，欧洲35个国家和地区首脑在芬兰首都赫尔辛基签署了《欧洲安全与合作会议最后文件》，又称《赫尔辛基最后文件》，① 从而开启了以对话谈判塑造欧洲共同安全为主要内容的赫尔辛基进程。15年后的1990年，《新欧洲巴黎宪章》② 签署，冷战在欧洲宣告结束。1992年，欧安组织③ 各成员国首脑再聚赫尔辛基，发表了《变化的挑战》，④ 强化欧安组织功能，迎接新的挑战。《新欧洲巴黎宪章》和《变化的挑战》开始了赫尔辛基进程的第二阶段。

回首30年，赫尔辛基进程虽然历经了两个不同的国际体系，面对着全然不同的安全问题，但是这一进程不仅没有终结，而且保留了下来，始终发挥了不小的作用，这其中的原因是值得探究和讨论的。笔者认为，作为一种政治安全进程，欧安组织或许在欧洲安全结构中的地位没有北约和欧盟那样显赫，但是它在塑造欧洲地区“综合安全”、“共同安全”、“合作安全”观念和区域安全共同体建设方面发挥了重要的建构作用，这也是它在冷战后国际环境发生重大变化后能够存在下来的根本原因。而这一点恰恰是从功能主义角度研究欧安组织的学者们所忽视的地方。

一赫尔辛基进程的主要成就

以1990年欧安会特别首脑会议发表的《新欧洲巴黎宪章》划界，30年的赫尔辛基进程可以划分为两个阶段，前后各15年的时间。第一阶段国际关系的主要特征是两大集团对立，欧安组织的主要职能是从军事上缓解两大集团的对抗，在东西方之间建立对话和沟通的桥梁。第二阶段从1990年至今，国际体系正处于转变的过渡时期，欧安组织面对新的变化，调整职能，应对新的安全挑战。特别是在危机处理、早期预警、预防外交和维和重建等领域发挥着重要的作用。

在赫尔辛基进程的前后两个阶段，欧安组织在解决欧洲安全问题上发挥了以下几个方面的积极作用：

第一，建立起了世界上最完备的信任与安全措施机制，使得欧洲地区在军事上难以出现突发性冲突与战争，从而有效地化解了安全困境。欧安组织这个方面的功能开始于赫尔辛基进程的第一个阶段，即主要着眼于缓解两大军事集团之间的对抗。1975年的《赫尔辛基最后文件》第一次使用了“建立信任措施”的术语，并且第一次在国际多边协议中载明了建立信任的多项具体措施。⑤ 例如，建立了自愿基础上的重大军事活动提前通报制度和交换观察员制度等。⑥ 随后，

欧安组织在建立信任措施领域寻求新的发展。1986年9月，在欧安会框架下召开的欧洲裁军会议通过了《斯德哥尔摩协议》。该协议不仅使通报制度具有了约束力，而且还第一次采纳了现场检查办法。1990年通过的《维也纳建立信任与安全措施文件》（又称《1990年维也纳文件》⑦）和之后的《开放天空条约》、《1992年维也纳文件》、《1994年维也纳文件》和《1999年维也纳文件》，更进一步形成了突发事件磋商与合作机制、军事信息交换机制、检查信任措施落实情况的专家会晤机制等，特别是完善了核查机制。1992年以后，随着冷战的结束和欧洲地区冲突的兴起，建立信任措施的针对性开始从两大集团向冲突地区转移。1993年11月，负责裁军和信任措施谈判的欧安组织“安全合作论坛（FSC ）”通过的《地方危机局势的稳定措施》⑧ 就代表了这种转变。也就是说，赫尔辛基进程的第二阶段，建立信任措施继续不断完善，但其针对性已经发生了显著的变化。与此同时欧安组织的职能越来越向预防外交、处理危机和防止冲突的方向倾斜。

第二，开展军控谈判，裁减军备，防止大规模杀伤性武器扩散，使欧洲军备控制体系成为全世界范围内“最先进的一个军备控制机制”。⑨ 如同建立信任措施一样，裁军谈判也是赫尔辛基进程第一阶段的主要内容。从1975年《赫尔辛基最后文件》签署开始，军控谈判就成为缓解两大军事集团对抗的重要手段之一。尽管冷战时期成果有限，但谈判一直持续进行。直到冷战接近尾声，军控谈判也开始取得重要成果。1990年11月，《欧洲常规武装力量条约》签署，二战以后东西方终于达成了惟一一项常规裁军条约。1999年11月，欧安组织30个成员国又签署了《欧洲常规武装力量条约修改协定》，将集团对集团的限额模式改变成为国家和领土限额的模式，以适应冷战后变化了的裁军形势。冷战结束以后，欧安组织在军控领域主要是结束冷战期间开始的谈判，实际上由于两极对抗的终结，军控领域的工作已经转向如何控制大规模杀伤性武器的扩散问题。1994年欧安组织“安全合作论坛”通过的“管理不扩散机制原则的文件”⑩ 以及2000年《欧安组织关于小武器与轻型武器文件》(11) 都是欧安组织在完善不扩散机制方面的重要成果。

第三，以多种形式和手段开展预防性外交和危机处理，欧安组织因此而被誉为在预防外交领域“最具创造性的组织”。(12) 早期预警、冲突预防和冲突后重建都是赫尔辛基进程第二阶段的主要内容。按照联合国加利秘书长1992年在《和平纲领》中提出的界定，预防性外交应该包括4个方面：建立信任措施、事实调查、预先警告以及包括建立非军事区等内容的预防性部署。欧安组织进行的预防性外交主要体现在前3个领域：一是进一步完善安全与信任措施，建立冲突地区稳定机制，如《地方危机局势的稳定措施》、《东南欧稳定公约》等都属于在冲突地区建立信任和安全措施的安排。在冲突预防和危机处理方面，欧安组织注重事实调查和现场活动，通过“监督使团”、“长期使团”、“帮助小组”等深入第一线是欧安组织做好预警和危机早期介入所采取的主要方法。调解使团的工作主要是政治和民事方面的，包括提供专家建议和帮助；对涉及法律、民主制度、维护和重建法律秩序等方面提供技术性支持、帮助组织和监督选举；帮助开创谈判基础和促进和平解决争端；检查欧安组织原则规范落实情况；提供警察、司法、行政等各种培训服务等等。(13) 预防性部署因需要军事力量，而欧安组织没有自己的武装人员，因而不是欧安组织工作的重点。各种现场活动、冲突后的恢复和重建工作是欧安组织工作的亮点，被认为是冷战结束以后欧安组织对地区安全做出的“最有效的贡献”。(14) 冷战后欧安组织预防性外交与危机处理