论我国高等教育办学体制变迁的动因与路径

论我国高等教育办学体制变迁的动因与路径
摘要：高等教育的制度安排涉及高等教育本身的绩效。

作为高等教育体制中的重要一环，中国高等教育办学体制的变迁是在特有的制度环境下进行的。

对我国高等教育办学体制变迁的诱因和路径作制度经济学的分析，有利于我们清醒地认识高等教育体制进一步改革的前景和可能遇到的障碍。

关键词：高等教育；办学体制；制度变迁；动因；路径
21世纪的竞争是人才的竞争以及人才成长环境的制度的竞争。

按照制度经济学理论，制度并非外生因素，而是内生因素，即人们基于利益计算主动选择的结果。

因此，高等教育的发展，除了加大投入，还必须推进体制的进一步变革。

而高等教育办学体制对质量评价体制、内部管理体制、招生和毕业生就业体制等其他体制变革具有重大影响，因此分析高等教育办学体制变迁的动因和路径具有重要意义。

一、我国高等教育办学体制变迁概说
1．制度环境与制度变迁
制度环境是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”[1]270。

在确立我国社会主义市场经济体制的过程中，各种社会关系正在发生深刻的变化：一些旧的社会关系消失了，一些新的社会关系产生了，还有一些社会关系虽然还存在，但其性质和内容却发生了深刻的变化。

在持续而深入的教育体制改革中，发育出影响教育发展的力量：政府的力量，学校的力量和市场的力量。

这些新的力量正在改变教育领域原有的社会关系格局和利益分配机制，构成了我国高等教育办学体制变革的制度环境。

首先，我国政府职能的转换，为落实高等学校的办学自主权奠定了基础。

其次，以公有制为主体、多种经济成分共同发展的经济制度，为高等教育的多元投资体制的建立提供了可能。

再次，市场经济体制下使劳动力成为可以交易的商品，人力资本的开发成为有利可图的事业，从而为办学体制创新提供了诱导因素。

制度变迁，即创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整(一般不涉及宪法秩序的改变)。

它实际上是权利和利益的转移和再分配。

我国改革开放以来对高等教育办学体制的不断改革应当属于制度经济学意义上的制度变迁。

制度变迁是制度变迁需求与制度变迁供给变动之间相互作用的结果。

诺斯认为，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替行为。

这里的制度均衡是指各行为主体对既定的制度安排和制度结构的一种适意状态。

这个均衡点是制度供给方和需求方在合作与竞争中通过多次博弈而形成的结果。

制度变迁的原因是相对价格或偏好的变化所引起的收益与成本的变化。

当制度变迁的预期收益大于预期成本时，制度安排便出现了非均衡状态，人们就有了制度变迁的动
机和可能。

林毅夫认为，制度变迁过程既可以是国家在追求租金最大化的目标下通过政策法令实施的强制性制度变迁，也可以是个人或自愿团体为响应获利机会而自发倡导、组织和实行的诱致性制度变迁。

我国高等教育办学体制的制度变迁是从诱致性制度变迁开始的。

2．我国高等教育办学体制的变革
为了克服旧的单一政府办学体制的弊端，优化教育资源配置，提高教育资源利用率，化解教育投入不足与资源相对浪费之间的矛盾，在新的制度环境下，以我国政府为主导的社会各方力量展开了高等教育办学体制变迁的历程。

1985年中共中央作出了《关于教育体制改革的决定》，指出“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权”。

到90年代初，高等学校办学自主权得以扩大，在国家计划招生之外，增加了用人单位委托招生、招收少数自费生等办法。

1993年《中国教育改革和发展纲要》规定：“必须充分发挥各级政府、社会各方面和人民群众的办学积极性，坚持以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费”。

“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。

……高等教育要逐步形成以中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”。

1998年出台的《高等教育法》进一步明确：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”(第6条第2款)。

“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”(第11条)。

至此，我国在新时期高等教育办学体制上的最新制度安排得以确立，即以政府办学为主体、社会力量共同参与、公办学校和民办学校相辅相成的多元化发展模式，主要内容包括法律确认国家和社会各方的办学者地位，以及高等学校的办学自主权。

二、我国高等教育办学体制变迁的动因
诺斯认为，稀缺性、竞争、认知、选择是制度变迁的动因。

事实上，制度变迁的主要诱致因素是主体期望获取最大的潜在利润。

也就是说，既有的制度安排中存在着外部利润。

这些外部利润是由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对既定制度安排下的成本和收益之比的认知有了改变引起的。

外部利润的存在，表明目前社会资源的配置还未达到帕累托有效状态，从而可以进行帕累托改进。

但是，由于对规模经济的要求，将外部性内在化的困难，以及厌恶风险、生产失败、政治压力等原因，使这些潜在利润无法在既有的制度安排下实现。

因此，要实现帕累托改进，获取外部利润，就必须对现有制度进行重新安排。

1．制度变迁的动因来自于制度需求的变化
一般认为，技术变迁是诱致性制度需求变迁的核心因素。

一方面，技术变迁要求制度的不同安排以适应技术的变化；另一方面，技术变迁能够释放新的收入流，这一新的收人流需要新的制度安排来进行分割，以便提供更为有利于挖掘这种新技术潜力的激励机制[2]200。

当一种制度的需求不断上升，必然导致更多的人愿意为制度供给付费或相同的人愿意付出更高的费用，这就导致预期的制度收
益之增加；在制度供给成本不变而净收益增加的情况下，应当具备追求收益最大化这一制度变迁的内在动力。

首先，新兴的市场力量对高等教育办学体制存在着强烈的变革需求。

在国家计划体制下的高等教育制度安排是专门为国家培养各种“建设者”和“接班人”的，而随着新兴的市场力量的兴起，他们为了自身的发展，迫切需要各种人才为其服务，但是国家培养的有限人才却都是重点保证国家机关和国家企事业单位的。

于是他们不得不从现有国有和集体企业单位中挖人才，因此，人才具有了市场价格和价值。

然而，高等学校是最主要的培养高层次人才的机构，高校成了孕育巨大潜在利润的宝库。

于是，各利益主体(社会、学生和高校自身)产生分割这一利益的强烈冲动。

1985年《关于教育体制改革的决定》回应了当时的社会需求，如“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生”；“为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制；中央部门和地方办的高等学校，要优先满足主办部门和地方培养人才的需要，同时要发挥潜力，接受委托，为其他部门和单位培养学生，积极倡导部门、地方之间的联合办学”。

其次，国家(政府)作为改革开放的主导力量，对办学体制的变革同样具有内在的需求。

高等教育作为准公共产品，具有非常大的外溢效应。

高等教育能给政治国家带来民族凝聚力的增强、国家意识形态的认同，并进而带来社会统治的稳定，这是政治国家兴办高等教育的最强劲的内在动力。

同时，高等教育能大大提高全民族的文化科技素质，为社会提供科技服务产品，增强一个国家的经济竞争力，促进一个国家的经济发展，其间接效果是有利于国家的稳定和民众对执政党的政治认同。

另外，高等教育有利于国家之间的文化交流，能促进对外开放，增强一个国家的内在活力，从根本上维持国家的政治稳定。

这些都是政治国家推进高等教育的潜在“收益”。

然而，国家在短时期内不可能花费巨额资金超常规发展高等教育，动员民间力量就成为现实的选择。

中共中央、国务院1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》提出“必须充分发挥各级政府、社会各方面和人民群众的办学积极性，坚持以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费”，2003年生效的《民办教育促进法》第5条规定“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”，都显示了强制性制度变迁的巨大作用。

2．制度变迁的动因来自制度供给成本的变化
对个人和部分利益团体而言，相对于从制度变迁中获得的收益，制度变迁的费用是昂贵的。

人们基于机会主义的本性，往往在制度变迁的问题上倾向于“搭便车”。

因此，诱致性制度变迁会导致利益团体反复搏弈，新旧制度“双轨”长期并存，制度供给的长期不足。

“选择渐进性改革的策略有利于将实施成本与摩擦成本分摊到一个较长时期中，使得改革的承受力与学习能力增强、改革的谈判机会增加、风险成本降低，从而减少改革阻力。

但是，渐进性改革有时候并不能解决那些占据权威性的利益集团的特殊阻力”[3]。

我国在确立以教育成本多方分摊机制为特征的高等教育办学体制的过程中，采取了渐进的过程，因而大大减轻了制度变迁成本。

首先，相对价格的变化引起观念和意识形态的变化，会减少制度变迁的成本。

我国目前竞争日益激烈的人才市场和国家重视科教的决心催生了人们为高等教育付费的意识。

社会的现实是高等教育通过向学生传授知识以及通过考试向学生颁发文凭，能增强学生的就业竞争力。

在这种教育内部分层的基础上，间接地为他们今后的社会分层奠定了基础，即通常所讲的“教育改变命运”，这是一种考试间接决定的社会分层。

其次，我国尊师重教的文化传统，大大降低制度变迁的成本。

制度供给的成本涉及社会科学知识的积累、文化传统意识形态等因素，特别是社会科学知识的进步可以降低制度变迁的成本。

三、我国高等教育办学体制变迁的路径选择
1．制度变迁路径选择的一般原则
制度变迁的路径选择实质上就是变迁成本的最小化问题。

在特定的制度环境和技术条件下，如果一项制度变迁的预期收益确定，那么，制度变迁的成本小于预期收益，制度变迁才能推进；变革的成本越低，净收益越高，变革的动力越强，阻力越小。

因此，成本最低的路径就是最优的制度变迁路径。

首先，制度变迁的模式不同，成本也就不同。

总体而言，由于强制性制度变迁是以政府为主体、自上而下、具有激进性质的制度变迁，它具有制度出台时间短、制度推进力度大、制度实施有保障等优势；而诱致性制度变迁中存在“搭便车”的现象，其制度变革成本要高于强制性制度变迁的成本。

其次，变革的速度与变革的成本存在着较大的相关性。

不同利益相关者对变革的意愿的感受及承受的不同导致改革中的摩擦成本与实施成本不同。

变革成本包括变革的摩擦成本和实施成本。

变革的速度与实施成本成正比，越是采取激进性变革，实施成本越大；变革的速度与摩擦成本成反比，越是采取渐进性改革，因多次“重新签约”所造成的交易费用过大，摩擦成本越大。

因此，激进性变革与渐进性变革的总体成本是大致相当的。

2．我国高等教育办学体制变迁路径的现实选择
第一，以强制性制度变迁为主，以诱致性制度变迁和中间扩散型制度变迁为辅。

强制性制度变迁虽然具有变革成本相对较低的优势，但由于这种制度变迁方式不是通过利益主体反复搏弈而形成的，加之信息的不充分，它总是遵循风险最小化原则而非利益最大化原则，因此制度供给可能不足或过剩。

解决这一矛盾的办法是，中央的办学体制立法相对原则，给地方性制度创新以及诱致性制度创新留下空间。

我国民办教育发展过程中出现的“陕西现象”和“浙江现象”，就是这种制度变迁模式的结果。

这种“一主多元”的制度变迁模式保证了制度变迁的不可逆转性。

第二，渐进性变迁为主，激进性变迁为辅。

如上所述，渐进性制度变迁和激
进性变迁的总成本是大致相当的，但是由于渐进性制度变迁的成本是分摊在一个较长的周期中，在特定时间内成本就变得较低，而人们对眼前的关注总是超过对将来的关注，因此使人们对渐进性制度变迁更容易接受。

我国高等教育经费的分摊机制是典型的渐进性制度变迁：先招收自费生和委培生，后实行收费并轨制。

它表现为一个渐进的、不断分摊改革成本的演进过程，其背后的原因仍在于我国高等教育办学体制的制度环境——社会主义市场经济体制的确立是一个渐进的过程，同时人们的思想观念的转变也有一个渐进的过程。

当然，制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着自我强化的机制。

这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向在以后的发展中会得到自我强化。

所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。

这就是所谓的制度变迁中的“路径依赖”。

例如，我国政府在加大财政对高等教育的投资力度时，总是不自觉地又强化了对高校办学的控制。

制度变迁路径依赖的深层次原因是利益因素，一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团，或者说他们对现存路径有着强烈的需求。

因此，在必要时必须以激进性变革以突破“路径依赖”的“瓶颈”。

需要特别指出的是，我国“以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”的办学体制的确立，使我国高等教育在较短的时间内跨入了大众教育阶段，在总体上有利于国家和社会的进步和发展。

但是近年来出现的大学生入学难、还贷难、就业难，也使我国政府付出了制度变革的隐型成本。

要走出困境，一是政府加大财政投入，直接为制度变迁支付成本；二是加快高等学校的内部管理体制改革，提高高等教育的办学质量，使其在有限的教育资源下能为社会提供更多的福利和收益。

参考文献：
[1]戴维斯，诺斯．制度变迁的理论：概念与原因[M]．上海：上海三联书店，1994：270．
[2]黄少军，何华权．政府经济学[M]．北京：中国经济出版社，1998：200，
[3]康宁．转型期我国高等教育资源配置制度变迁的基本特征[J]．复旦教育论坛，2004(6)．。