对美国行政听证制度思考

对美国行政听证制度的思考

摘要：中国已经通过《立法法》《价格法》《行政处罚法》和《行政许可法》等法律建构了基本的行政听证制度，但是听证制度在我国远未得到较好的贯彻，其制度的选择和确定也需要公平和效率这一基本矛盾的平衡博弈。

关键词：听证制度；公平；效率

一、概述

公平与效率这一对基本矛盾贯穿于行政程序法的始终。听证制度更有利于发现事实真相从而做出更加公正的决定，同时在形式上更有利于保证当事人地位的平等等优点，逐渐从司法领域扩展到行政程序领域。目前听证制度已成为各国行政程序法一项共同的制度。听证主持人的独立性，听证范围的广泛性，听证程序的司法化在更大程度上保证了行政决策的公平，而职权主义的听证模式防止了程序的过于繁琐和复杂，保证了程序的效率。公平与效率的博弈也贯穿听证程序的始终，影响着行政听证程序具体制度的设计。

二、公平与效率的博弈在美国行政听证制度中的体现

1、听证主持人

听证主持人的独立与否与行政决策结果的公平公正密切相关。从美国的听证主持人的历史沿革来看，从最初完全隶属于行政机关没有独立地位的”审问审查官”到生活和编制上从属行政机关但任命、工资和任职受文官事务委员会单独控制的”听证审查官”再到行使审判型听证权的”行政法官”，从最初的根据行政长官的旨意

主持听证到后来的文官事务委员会通过竞争考试择优录用不得随意罢免的规定，听证主持人的地位逐渐由从属走向独立，相应的，在案件的处理结果上也更加促使其没有后顾之忧的根据听证程序中提出的证据作出决定，因此，这样的一个规定更加有利于决策结果的公正性。

但是听证主持人从行政机关中独立出来无疑意味着行政机关成本的增加和效率的降低，因此，从加州开始的集中使用听证主持人制度很好的解决了效率问题。听证主持人由设立的行政听证局任命和管理，制定统一的程序规则，行为规范和职业纪律规范，从而有助于提高行政法官的专业水平、节省经费、减少开支、合理安排工作量和集中管理，因此在公平的同时保证了效率。

2、听证的范围和形式

行政听证的范围和形式关系到行政决策的效率。听证的范围越广，听证的形式越正式，越有利于保证相对人的参与，确保行政的公开和公正，但相应的也需要耗费大量的人力物力和财力，不利于行政效率的提高。听证并非适用于所有的行政行为，有些行政行为的做出没有必要或不适宜进行听证，因此，听证尤其是正式的听证要有一定的范围限制。美国《宪法修正案》第5条和第14条分别规定了联邦和州的正当法律程序规则。根据这两条宪法规则，行政机关在做出不利决定时，必须听取当事人的意见。美国的听证制度不仅广适用行政的各种决策过程，而且也适用于过会的各种立法过程，也即同时适用于抽象行政行为和具体行政行为。《美国联邦行

政程序法》第554条规定了排除听证的若干情形，并且在以后的法院的判例中发展了若干排除的情形。英美法系国家则是根据自然公正的原则，将听证限定在对公民权利有不利影响的决定。随着行政权力的扩张，权利的概念不断得到修正，公民法律权利概念的范围也在不断扩大，以及后来合法期待概念的出现，客观上使得听证的范围也逐渐扩大。

对于听证范围的问题，作者认为不能一概的扩大。扩大无疑对于保证决策的公正具有积极地意义，但是对于效率的迟延所带来的损害同样也是巨大的。因此，最重要的问题是如何界定免除听证的范围以及进行正式听证的事项的范围。在公平和效率所形成的标尺间找一个最佳的平衡点，在保证公平的同时兼顾效率是我国在构建听证制度时所要考虑的因素。

对于听证的形式，正式的听证在很大程度上借鉴了司法程序，但是由于它要耗费大量的人力物力，因此实践中的听证是以比较灵活高效的非正式听证为主的。对于正式的听证的范围，各国对此的规定有所区别的。像美国和德国都是其他法律明确规定适用正式程序的情况下才适用正式听证。而韩国、台湾又增加了行政机关认为必要适用听证程序的规定。关于正式听证的范围，我国的《行政处罚法》《价格法》《行政许可法》都做出了具体的规定，考虑如何在需要听证的事项范围内选择正式听证的事项这一问题时，也需要兼顾公平和效率。

3、听证的主体

听证的主体从直接的受行政决定影响的人扩展到受间接影响的利害关系人，使更多的主体参与到行政程序中来，也符合现代行政程序法发展的趋势。对于效率的保证，哥伦比亚特区上诉法院在1959年弗吉尼亚石油工会诉美国联邦电力委员会案中认为：”为了保证听证能够有效率迅速地进行，方法不在于排除有权参加听证的利害关系人，而在于控制听证的进程，要求所有参加听证的利害关系人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”从各国的规定的看，不管有没有”参加人”的概念，在听证的主体规定上基本上都包括利害关系人。但是对于参加人的权利的规定，各国不尽相同，如美国《联邦行政程序法》并没有直接规定间接利害关系人听证中所享有的权利，日本仅规定参加人可与当事人一样选任代理人，德国和台湾地区则规定参加人与当事人一样享有同样的听证中的权利。我个人比较倾向于德国和台湾的规定，即不应对参加人与当事人的权利区别对待。因为既然参与了听证程序，那么说明听证的内容与其同样也有利害关系，那么其在听证程序中只有同样的被赋予表达意见的权利听证的意义才能真正的得以实现。

4、听证的法律效力

对于听证的法律效力，德国、台湾地区、韩国、日本等绝大多数国家都规定了除了法律明确规定以听证记录为依据的情况，行政机关可不以记录为依据做出行政决定，与此明显不同的是美国的规定。美国的案卷排他制度构成了正式听证的核心，使行政机关严格按照听证的笔录做出决定，防止了听证流于形式而成为一种欺骗行

为，并且更有利于法院和和人们的监督，最大限度的保证了听证的公正性。结合我国的立法现状，我国只在《行政许可法》里规定了听证笔录的效力，要求听证机关严格按照听证笔录做出决定。在之前的《行政处罚法》和《价格法》里并没有规定，因此许可法的规定都被认为是具有积极的里程碑式的意义。但是，与行政机关相比，相对人并不具备专业的知识，对于所有的行政决策乃至行政立法行为，都使用这种案卷排他制度是否合理呢？案卷排他是否能保证做出的行政决策最公平呢？我认为这一问题是需要认真考虑和探究的。此外，对于专家的论证和对于普通人的论证对于决策的影响，我认为也是应当进行区别对待的。

三、对我国启示和借鉴

在我国目前的实践中，听证制度运用的并不理想，大多流于形式，特别是许多可以听证可以不听证的领域很多行政机关就选择了不

听证。如何构建一套行之有效的听证制度对于行政决策科学化和行政决定合法化具有重要作用，在思考这一问题时，应树立权衡公平和效率这对基本矛盾的思想，在保证行政效率的同时最大限度的实现决策的公正。

参考文献：

[1]应松年主编，比较行政程序法.中国法制出版社，1999

作者简介：张艳苹（1986.9-），女，汉族，山东人，天津师范大学法学院2009级宪法与行政法专业研究生，主要研究方向：地方政府法治；黄国富（1987.3-），男，汉族，福建人，天津师范大学