政府在教育发展中的作用

政府在教育发展中的作用探讨

政府纵向权力分配在世界范围的教育改革中并存着两种趋势——集权与分权。一方面要求教育管理的决策权力向基层的学区、学校、校长、教师、学生和家长放权，另一方面在课程和考试等方面似乎又存在着集权的趋势。那么，怎样理解这种看似矛盾的政府强弱角色的定位呢？

在此问题上，政治哲学的理论大致简约划分为自由主义和保守主义。一直以来，政府往往在两种角色中摇摆：一是政府“守夜人”角色，主张限制政府权力，市场这只“看不见的手”（invisible hand）会自动将教育资源调整到最佳状态，管得最少的政府是最好的政府。二是将政府比作巨大的怪兽“利维坦”，强调国家的绝对权威作用。随之出现了“小政府”与“大政府”之争、有限政府与全能政府之争、经济人政府和公仆政府之争，持续至今。

有学者认为，教育的发展离不开国家权力的发挥。重大教育问题的解决必须有政治权力的介入和推动。越是教育落后的国家，越需要加强国家权力对教育事务的参与，以调集充足的人力、财力、物力资源发展教育。教育改革对于政治（行政）体制改革的依附性几乎得到了我国教育学界学者们的一致认可。但是，国家权力实际上具体表现为政府机构内部的职能和分工以及政府与外部（社会、市场、企业、学校等）的关系。这种关系有密切与疏远之别，我们可以称为强关系或弱关系。在不同联系程度上，对应的政府可以成为强政府或弱政府。对于教育而言，在教育改革过程中，在学校办学实践中，政府的权力应大还是小？政府的角色应是强政府还是弱政府？对此，学界在一些问题上仍存在明显分歧。鉴于此，本文在对政府的强弱属性给出界定的基础上，得出当下中国教育改革必须建立强政府的结论，并就此给出具体实现途径的建议。

一、教育中的强政府：概念、实质与职能

在政府规模和政府能力问题上，人们以往习惯于争论的是政府的“大”与“小”。对政府的“大”与“小”的争论体现了人们对于政府职能的不同理念。

相比于政府的“大”与“小”，我们更应关注政府的强与弱，而不再拘泥于形式上的政府的“大”与“小”。因为如果仅仅从政府的规模和数量考察，容易得出一些似是而非的结论。比如经常被引用的考察政府大小的一项指标是公务员数量，即看一个国家多少百姓养一个公务员。毛寿龙等人的研究表明在公务员数量方面中国古代是小政府的典范，而有学者在对美国加州和我国北京市的教育行政部门的规模进行考察比较时发现，加州的教育委员会有400多人，而北京市教委仅100多人，尽管后者管理的学校以及辖区内的学生人数数倍于前者。那么，对于当下我国政府的改革，究竟应效法欧美还是回到汉唐？可见，单纯地比较政府的大与小，只会得出一些莫衷一是的结论。

既然不能单从数量上考察政府的大与小，那么，就应当从政府的质量、结构、效益以及从政府的执政能力上进行规范指标的比较。这种比较最终得出的结论是政府的强与弱，而非简单的大与小。

（一）何谓政府的“强”与“弱”？

改变政校关系，人们通常有一种预设，即政府自身是需要变革的。根据结构功能主义观点，在结构和功能的关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。因此，人们习惯于在结构和功能两个方面来思考政府是强还是弱。笔者以为，首先应当从政府的强弱属性——结构（政府规模的变化）和功能（政府职能的转变）两个维度进行判断，从而廓清“强政府”的概念。

这里我们不妨参照一下德国思想家卡尔·施密特（Carl Schmitt）的观点。施密特在讨论国

家权力时曾引入“全能国家”（total state）的概念，他区分了“质的全能国家”（qualitative total state）与“量的全能国家”（quantitative total state）。前者指在行使职能方面有绝对权力的国家，后者指在权力界域方面毫无限制的国家，即不存在国家与市民社会之间界限的国家。施密特希望建立的强国家是“质的全能国家”而不是“量的全能国家”。根据施氏的观点，强政府当属“质的全能国家”这一范畴了。

进一步，我们可以追问，这种质的全能国家中意指的国家绝对权力如何界定呢？因为，无论是西方资本主义社会传统的自由主义还是我国当前的政治体制改革，都将有限政府、将对政府权力的限制作为行政体制改革的一个重要归旨。既然限制了国家权力和政府权力，又何谈“绝对”权力？更不用说阿克顿勋爵担心的绝对权力的腐化了。

（二）强政府的实质是什么？

在后发展中国家，迫于赶超的压力，政府往往需要拥有对社会资源的强有力的整合能力，社会、政治和经济的全面发展和赶超需要政府表现出比西方先发展国家更加强有力的能力。这在日本、韩国等国经济腾飞的过程中表现得很明显。教育的发展也是这样，我国长期以来一直处于穷国办大教育和大国办穷教育的状态之中，在有效调动社会资源、提高教育发展的效率、平衡教育中的差距、协调教育中的各种矛盾、使得教育发展能够兼顾公平与效率等方面，需要政府有所作为。

那么，过分强调政府作用是否最终必然导致全能政府？强政府是否以全能政府为圭臬？我们说，回到计划经济体制下的政府强权当然不是我们应有的选择。全能政府并不是必然意义上的强政府，而且，事实上往往恰恰相反，全能政府大多是湮弱的国家。在1980年代前的中国，学校的发展在人、财、物等各个方面都依赖政府的调配，学校没有也不需要拥有任何权力，作为政府附属物的学校，其自身的发展和教育的发展都成了政府的事情。教育如同国防一样似乎成了纯公共物品，私人（包括社会和学校的成员）对学校发展不负有任何责任，对办学也没有任何积极性可言。在办学过程中，国家、社会、学校成为一体化的人格。国家与社会之间缺乏明确的边界，其结果往往导致“国家社会化”，即产生一个寄生于国家内部的私性社会，公器私用，公共权力被用于追逐私利，却不能为社会提供充分的公共产品，最终必然沦为一个外强中干的虚弱国家。在我国，经过新中国成立后对私有制的改造，直至1980年代初期，我国政府在教育领域一直保持着强势地位，学校的人、财、物都处于政府的直接管理之下，以至于对于学校和社会而言，政府是全能政府。一方面，宽泛的国家权力需要庞大的官僚机器，维持庞大的官僚机器需要巨大的公共财政收入，而财政不足几乎是所有全能国家难以克服的顽疾。另一方面，为了缓解政府在教育上的财政压力，扩大办学渠道，增加社会对教育的总供给，政府在1990年代后开始了多元办学体制的改革。在教育领域，国家的权限太大，国家控制的资源太多，必然会扭曲和窒息教育的活力，使社会组织和个人教育活动的成败在很大程度上取决于国家的支持或抑制。更何况，这也为国家管理人员提供了广泛的寻租机会。可见，长期以来，我国政府相对于学校等社会教育机构而言虽是大政府、全能政府，但尚谈不上是强政府。强政府和全能政府不是同义词。

这里，关键是要掌握一个度的问题，这个度，就是要看政府在管理教育过程中，只管理自己应该管理、能管理好的事情，其他不应该管、管理不好的事情应交由市场和社会处理。政府不能越位（管了不该管的事情）和缺位（应该管的事情不去管）。问题的本质在于政府在哪些方面可以拥有权力，政府权力掌握到什么程度，给基层和学校的自主发展能留出多大的空间需要认真研究，这实际上又回到了政府职能转变的问题上来。

强政府，首先表现在职能是否能够理顺上。虽然我们不能说政府职能越大越好，政府就越强，但适度的职能是强政府的必要保障，也是教育等公共事业发展的保障。在教育问题上，强政府的实质是政府拥有和教育发展相适应的适度的职能。

在确定政府的职能方面，世界银行在评述世界各国尤其是发展中国家和经济转型国家的