公务员管理背景综述

公务员管理背景综述

（一）基层公务员和激励机制的定义

基层公务员的定义。根据我国最新的《中华人民共和国公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。规定明确了公务的只能、编制和工资的各项标准，限定了公务员人群。根据最新的公务员法，我国的公务员并局限于行政部门的工作人员，正向政党、政协，公检法部门以及民主党派的工作人员扩展。而根据我国公务员法的规定和学术界研究的界定，目前并没有对基层公务员的准确界定，但根据相关研究，这里将基层公务员定义为科级以下、具备公职，由国家行政拨款负担其工资福利待遇，并且具备国家行政编制的公务员。基层公务员是国家公务员系统中直接执行行政职能的团体，因此建立基层公务员的有效激励机制，对整个公务员系统工作效率和质量的提高，具有非常重要的作用。

对激励机制的定义。激励机制是指能够激发员工的工作积极性，并对其工作行为起到一定的引导和约束作用的一系列制度性措施。在本文中，激励机制针对的对象不是普通企业员工，而是政府公务员系统中的基层公务员。从管理学的角度讲，激励是指激发人的内在动力，从而发挥人的能动的主动性，进而向着所期望的目标努力。完善的激励机制不仅应当能够激励人的行为，还应当约束人的不当行为。目前，西方管理学学者们对激励机制的研究已经具备一定的基础，一些激励机制方面的理论也相当成熟。例如，赫兹伯格的双因素理，麦克莱兰的成就需求理论，马斯洛的需求层次理论，麦克雷格的XY理论等等。这些理论是探讨我国基层公务员激励机制的重要的理论基础

（二）现实背景

基层公务员是国家公务员的重要组成部分，社会的行政管理中，各级政府的公务员工作十分重要，并且与群众关系最为密切，直接为公众提供服务，是国家和党对人民群众的直接代言人，是国家权力的直接执行者。他们的工作效率将直接决定公共服务的质量，也是公民衡量政府服务质量的最直接的参考，直接影响公民对政府提供服务的满意程度，且基层公务员数量庞大。因此基层公务员队伍建设，直接关系到公务员体系整体建设，关系到地方经济的发展和政府公信力的建设。建立廉洁、高效、公正的基层公务员队伍具有重要的意义。

为提高公务员服务质量和效率，1993年颁布了《国家公务员暂行条例》，至2006年又颁布了《国家公务员法》，公务员积极机制正逐步发展，并具备了法律上的保证。“德、能、勤、绩、廉”五点是目前《中华人民共和国公务员法》对我国公务员考核内容的高度概括。但是，目前公务员积极机制仍然有许多不足，尤其是在新时期，自十八大以来，政府倡导廉政，公务员队伍的廉洁建设提上了新的日程，对基层公务员激励机制产生了更大的挑战。同时，近年来我国行政管理中与基层公务员管理有关的许多问题也反应而来公务员管理的迫切性。由于基层公务员的重要性，这些问题引起的负面影响非常严重，并且更容易让公众感同身受，

从而影响公众对政府权威性和行政能力的信赖。例如，基层公务员中出现的行政执法不文明现象，逃避责任，暴力执行，工作态度倦怠等问题。

在这样的现实背景下，加强基层公务员管理，进而激励基层公务员工作的积极性，提高基层公务员工作效率和质量，建立政府的公信力，具有十分重要的意义，其落实刻不容缓。

（三）公务员职能

1. 行政执行职能

20世纪后期，维尔达夫斯基等人就指出，应当重视行政执行的相关问题，他认为在政策的制定和执行之间应当建立某种联系，这一观点得到了许多学者的认同，进而发展成为一个公共政策问题的热点问题，并发展成为一整套范畴体系。在早期，维尔达夫斯基等人认为，政策的制定和执行是一个自上而下的过程，这个阶段认为政策的制定应当尽可能地被准确地执行，避免歪曲政策的真实含义，因此政策制定者只制定正确的决策，而执行者只正确地执行决策。发展到后期，这一自上而下的政策制定和执行的过程发展地更为复杂。

学者们认为，公共行政应当被看作是政府治理的一个部分。新公共行政理论派的学者主张，行政执政必须主动反映并体现社会的公平等民主和宪政价值。

2. 自由量裁权

由于公共行政的特殊性，公共行政的执行往往受到一定的限制，其管理和制度创新往往受到一定的限制。而“自由量裁”行政恰好是现代公共行政的新鲜血液。威尔逊认为，政府服务人员，在工作的过程中应当有对选择正确、高效的方式，来完成行政任务具备自己的意识，对工作执行效率、质量的判别能力。李普思在《街头官僚:公共服务中个人的困惑》一书中指出，基层公务员的工作往往十分复杂，这要求他们在大多数时候需要及时、准确地定位自己的工作并执行，因此必须抛开许多程式化的东西，即必须具备自由量裁权。

基层公务员的自由量裁权的定夺和控制应当更加专业化。在莫舍的观点中，更加专业化的公共服务是民主政治的必经之路。他甚至认为，公共服务的专业化、职业化是实现民主政治的最可能的道路，因此公共服务人员需要由掌握专门知识的人担任。许多学者达成共识，认为比起官僚化、模式化的执政，专业化的执政是最优，也是最有效率的。

基层公务员是一个大的范畴，其包含的职业也各不相同，在运用专业化座位衡量自由裁量权的标准时，应当注意根据不同的职业制定不同的具体标准。警察、市政工作人员等都是基层公务员，但是他们的职业标准却各不相同，因此在作为公务员和专业人员的不同角度下，自由量裁权的选择有可能出现矛盾，即二者对自由量裁权的价值是不一致的。纽兰德认为公务员的行为应当在宪法和民主的基础上进行，相反的，李普斯基则强调顾客自治和社会变革为主，格林等另外一些学者则认为，公共行政应当在宪法的规范和行政基础的约束下进行。因此当专业化作为自由量裁权的一项重要指标时，有时候可能不能很好地与自由量裁权、责任机制和反馈良好地结合起来。

（四）公务员管理

1. 绩效考核

姜杰敏在研究绩效考核问题和成因的基础上，提出了量化考核、完善考核流程并加大外部考核、提高考核信息化这注重反馈四方面的建议。严海娜等人则更注重考核过程中的问责机制，是针对如何运用好自由量裁权这把“双刃剑”而展开的研究，为避免自由量裁权的滥用，研究街头官僚的困境，对绩效和问责的关系展开了深入的探讨，认为，在对基层公务员进行问责时，传统公共行政下的命令-控制模式和新公共管理所追求的绩效量化评估模式都存在缺陷，要走出这一困境，必须进行更加深入的研究。

2. 人本管理和知识型员工

以人为本的管理理念是现代企业管理的核心，促进人本管理，创造高效的服务团队和现代的管理模式，是一项重要的课题。人力资源的管理，必须做好职员的激励和补偿工作，消除职员的负面情绪，调动职员的积极情绪，从而促进其工作效率和工作积极性的提高。孙春雷提出，企业想要激励员工工作的积极性，首先要提高员工对企业的满意度。管理大师彼得·德鲁克指出，员工工作效率低的一个原因是，没有得到充分的教育使之认知并主动承担起自己的职责，培训和教育是保证员工工作积极性的重要手段。知识型员工或学习型员工在这其中起到了重要的作用。

知识型员工的提出为企业员工管理提出了新的方向，对知识类员工的研究也使得企业员工管理研究上升到新的水平，为员工激励制度提供了新的依据。知识型员工的概念起源于国外学者的研究，随着中国学者意识到知识型员工的重要作用，许多学者也进行了实证分析研究。张望军等学者对知识型员工激励模式进行了中外对比，并对我国知识型员工激励政策方面的问题和因素展开了分析，为创新知识型员工管理办法和激励措施提出了重要建议；郑超等学者则在实证调查的基础上，探寻知识型员工的激励因素，从而提出知识型员工激励的原则和方法；此外，汪群、杨志、侯书森等学者分别对知识型员工特征分析、人力资源管理、企业制度等角度对知识型员工的激励机制展开了研究，并提出了重要的观点和见解。