土地整理及土地整理效益的概念和内涵

第一章绪论第一节土地整理及土地整理效益的概念和内涵一、土地整理的内涵土地整理是在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[1]。

目前我国土地整理作为一项见效快、质量好的系统工程，得到广泛的认同，项目资金投入量日益增加。

二、土地整理效益评价土地整理效益评价就是通过分析土地整理活动对经济发展、生态环境、社会发展等引起的效应，判断土地整理项目的实施效果。

土地整理效益评价是土地整理理论及实践研究的一个重要组成部分，不仅可以丰富土地整理的理论，而且对规范与指导土地整理的实践活动也具有重要现实意义。

从现阶段土地整理的实践内容看，主要通过投入资金，调整土地结构、平整土地、改良土壤、调整土地权属和道路、沟渠综合建设等方式，达到以下几项目标[2]：①调整农地结构，归并零散地块，增加有效耕地面积；②平整土地，改良土壤，通过加深农田土壤耕层，改良土壤物理和化学性状，提高农业土地的综合生产能力；③通过道路、沟渠等综合建设，改善农业生产条件，为机械化生产提供便利；④归并农村居民点和乡镇企业，将项目结合农村村容村貌建设，合理规划废弃建设用地复垦，在实施迁村并点、治理“空心村”的同时，通过退宅还田等整理措施，改变农村面貌，提高农民居住水平和生活质量；⑤复垦废弃土地，提高土地利用率；⑥划定地界，确定权属；⑦改善环境、维护生态平衡，通过项目的实施，使区域内物质流、能量流、信息流更加畅通。

从以上7个目标可以看出，我国现阶段土地整理的目标强调经济效益，弱化了土地整理生态环境的保护与改善，且在土地整理项目设计中，很少进行景观设计方面的考虑。

而土地整理的成动与否，需要考虑土地整理的综合效益，做到生态上平衡，经济上有效，社会上可行和可控制，若其中一项或几项单项效益水平不高，需要在土地整理实践中有针对性地加以改进。

第二节研究目的和意义一、土地整理的重要性土地整理以增加耕地面积，提高耕地质量为目标，通过复垦荒草地和坑塘水面增加耕地等农用地面积；为实行耕地“占一补一”，实现耕地占补平衡，保证社会经济可持续发展做出贡献；通过农田水利配套建设，道路、林网建设，改善农业生产条件和生态环境，提高耕地产出率，优化土地利用结构，改善农业生产和人居条件，保护和建设生态环境，能够改变以往高投入、高消耗、低产出、低效益、低水平利用土地的不良状况，有效地开发利用宝贵的土地资源，提高土地的利用率和产出率，提高耕地产出水平，改善农业发展格局，实现经济、社会、生态三大效益的统一；通过土地的整理，形成大面积的经济效益较好的土地，有利于对农业产业结构进行合理的调整，形成一个新型的经济增长点，带动当地人民走科技化的致富道路，同时新兴的种植方式对提高区外耕地的产出水平也有指导和带头作用；还可以增加有效耕地面积，增加劳动就业岗位，提高农村居民的收入水平。

可以通过增加道路桥梁等基础设施的配套建设，改善群众的生活水平，对促进农村的稳定和保障农业的发展有积极意义；普及土地管理、保护耕地等法规，使群众学习到更多土地方面的知识，真正让农民了解土地，科学合理地利用好土地。

也便于政府部门在以后的管理、执法过程中提高行政效率[3]。

二、土地整理效益评价的重要性从综合效益评价角度分析，对土地整理项目进行项目前的综合效益评价研究，一方面，有利于我们综合考虑土地整理对社会、经济、环境等各方面的综合影响和作用，对土地整理项目的实施进行有效的评估，明确影响土地整理项目效果的影响因素，调整项目实施方案，提高今后土地整理项目的管理水平和实施效果，有利于我国土地整理项目的可持续发展。

另一方面，通过对土地整理前效益的预测和综合评价方法的运用和讨论，有利于我们探讨一种土地整理综合评价的更为有效和科学的评价体系及方法，为今后土地整理项目的评估供科学的借鉴。

第三节国内外研究进展一、国外土地整理概况1.土地整理制度技术沿革土地整理作为人类利用土地的一项基本活动，在世界各国都有一定的历史，随着土地整理的多目标性和多动能性的发掘，越来越受到各国的重视。

一般认为，现代意义上的土地整理起源于中世纪的欧洲，法、德等国家在欧洲属于较早进行土地整理的国家。

“土地整理”一词最早问世于德国，该概念首次出现在1886年巴伐利亚王国的法律中[4]。

在英文中，与土地整理相似的称谓很多：目本和韩国等称之为Land Rejustment[5],德国、荷兰、法国、意大利、葡萄牙等欧洲国家以及印度尼西亚和中国的台湾等国家和地区称之Land Consolidation[6]，加拿大等称之为Land Replotting,澳大利亚和尼泊尔等称之为Land Pooling。

尽管称谓不同，但至少表明它是土地利用实践活动的过程之一。

对土地整理的性质还存在不同的理解，有些认为，土地整理是一项技术，在葡萄牙，土地整理被解释为：通过归并地块，在某种程度上消除土地细碎化，解决土地空间结构问题的技术；也有学者认为：“土地整理是一种城市发展安排的技术，采用这种技术对地处城市发展边缘的区域，通过统一规划设计，进行基础设施建设，划分街区、开放空间和建筑用地。

出售一些地块提供资金支持，一些地块返还土地所有者。

还有观点把土地整理项目解释为一种乡村发展活动，认为综合的土地整理项目在地域上被界定为乡村土地开发活动。

此外，还有认为土地整理是一项土地改革措施。

由于各个国家的国情和发展阶段的不同，各国土地整理的内容也不尽相同，如在19世纪及其以前，德国土地整理的主要内容是针对农地的分散、畸零，实施集中连片的措施，以改善农业生产经营条件。

到了20世纪30年代，德国又结合基础设施和公共事业建设，开展乡村土地整理。

近年来俄罗斯在土地制度变迁的大背景下，土地整理的丰要内容集中在以下几个方面：(1)确立企业或组织的土地利用方向。

(2)编制企业内部土地利用和土地资源保护的规划方案。

(3)编制为消除土地配置不当需要调整并采取具体措施的规划设计方案。

(4)依法调整和划拨地块、确认土地占有权和使用权。

(5)划定特殊自然保护区、休养区和禁区等。

2.土地整理的发展随着土地整理理论的完善和土地整理技术的规范，各国的土地整理又出现了新的趋势。

一般都将土地整理与生态变化和农村发展相紧密结合。

将景观生态学原理纳入土地整理理论体系，此外还重视生态多样性在土地整理中的保护，充分意识到了农田生态价值，并且通过法律来保障对生态环境的保护，如联邦德国颁布了《环境相容性评估法》。

据此，凡是依据《土地整理法》第41条规定需要进行土地整理计划方案确认的，无论是建设公用或公共设施，还是对现有设施进行改造、拆除或合并，都要进行环境相容性评估。

在比利时，以生态环境建设为主要目是其三种土地整理项目之一。

通过土地整理能够改善土地细碎化、生产效率低下状况，通过农业基础设施建设，提高农业生产率，现在各国普遍将土地整理与乡村的可持续发展相结合，重视土地整理的对乡村发展的持续推动，如德国的村庄更新特别强调与整个农村的建设及农业发展紧密联系，强调道路及公共设施建设，强调改善农民的生产和生活条件，强调通过村庄更新使农村具有与城市同等的吸引力。

二、国内土地整理概况1.土地整理在我国的发展历程我国的土地整理可以追溯到公元前1066年西周时期的井田制，但系统的研究的开展比较晚，土地整理在20世纪90年代后期才被正式提出和运作1998年《中华人民共和国土地管理法》的土地整理概念[7]：即是在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用总体规划的要求，采取一定的措施和手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。

《新土地管理法》实施并明确“国家鼓励土地整理”以来，土地整理不断得到人们的重视，国土资源部相继批准了贵州遵义、河南巩义和四川遂宁等20个国家级土地整理示范区，土地整理的实践工作在全国广泛开展起来，土地整理在集约土地利用、提高土地利用率、改善农业生产条件以及保持耕地总量动态平衡等方面都起到了积极的作用。

“十五”期间是中国土地整理由起步到较快发展的阶段，土地整理取得了新的进展和显著成效。

土地整理基本实现了由自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变。

自2001年开始，国土资源部下达了首批国家投资土地整理项目，截至2005年底，中国累计安排8批国家投资项目，共计2259个，总投资近290亿元，累计已下达资金250亿元。

通过项目对约158万h㎡的土地进行了开发整理，预计新增耕地37万h㎡，基本实现了田、水、路、林、村的综合整治，改善了土地利用结构，提高了土地集约化程度，促进了土地可持续利用[7]。

2.我国的土地整理的现状我国自然条件和社会经济发展水平不同，故我国的土地整理政策存在显著的区域差异，东部地区热、水、土条件有较为良好的配合，农业发展历史悠久，城市化程度高，人口稠密。

土地整理策略主要表现为加强农地整理，增加和保护现有耕地。

推进城镇土地整理，高效集约利用土地。

针对中部地区的光热资源较好，降水较少且季节分布不均，旱涝盐碱等自然灾害严重等特点提出该区的土地整理重点为土地整理与治理盐渍、洪涝灾害相结合，提高耕地质量；土地整理与农田林网建设相结合，改善土地生态条件。

而西部地区气候干旱，植被覆盖率低，沙漠、戈壁广布，加上降雨季节分配不均，土壤侵蚀面积大，水土流失仍然严重，部分地区沙漠化、盐渍化及草地退化问题突出，自然环境遭到严重破坏。

因此决定了该区土地整理重点应为生态和资源的保护用[8]。

随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第土一个五年规划的建议》建设社会主义新农村目标的提出，土地整理将成为促进社会主义新农村建设的重要手段。

但目前我国的土地整理主要存在诸多的制约，土地整理对中国来说还是新生事物，处于初创时期，法制、体制、机制均不完善。

土地产权不清晰，资金运行模式单一，在土地整理项目中缺乏生态观念。

这些都将是我国“十一五”期间土地整理事业要解决的主要问题。

第二章长春市土地整理效益评价分析土地整理的包括农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦和未利用土地开发。

吉林省是农业大省，因而长春市2006年土地整理项目以农用地整理项目为主。

农用地整理主要指耕地整理、园地整理、林地整理、牧草地整理和养殖水面用地整理等，包括农用地调整、农用地改造、地块规整、基础设施配套、零星农宅的迁并等。

土地整理实施后将带来经济效益、社会效益和生态效益三方面效益。

因此，本文将从经济，社会，生态三个方面来评价土地整理项目的综合效益。

第一节经济效益评价分析经济效益分析是衡量土地开发整理投资收益的重要指标。