土地整理及土地整理效益的概念和内涵

第一章绪论
第一节土地整理及土地整理效益的概念和内涵
一、土地整理的内涵
土地整理是在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[1]。

目前我国土地整理作为一项见效快、质量好的系统工程，得到广泛的认同，项目资金投入量日益增加。

二、土地整理效益评价
土地整理效益评价就是通过分析土地整理活动对经济发展、生态环境、社会发展等引起的效应，判断土地整理项目的实施效果。

土地整理效益评价是土地整理理论及实践研究的一个重要组成部分，不仅可以丰富土地整理的理论，而且对规范与指导土地整理的实践活动也具有重要现实意义。

从现阶段土地整理的实践内容看，主要通过投入资金，调整土地结构、平整土地、改良土壤、调整土地权属和道路、沟渠综合建设等方式，达到以下几项目标[2]：①调整农地结构，归并零散地块，增加有效耕地面积；②平整土地，改良土壤，通过加深农田土壤耕层，改良土壤物理和化学性状，提高农业土地的综合生产能力；③通过道路、沟渠等综合建设，改善农业生产条件，为机械化生产提供便利；④归并农村居民点和乡镇企业，将项目结合农村村容村貌建设，合理规划废弃建设用地复垦，在实施迁村并点、治理“空心村”的同时，通过退宅还田等整理措施，改变农村面貌，提高农民居住水平和生活质量；⑤复垦废弃土地，提高土地利用率；⑥划定地界，确定权属；⑦改善环境、维护生态平衡，通过项目的实施，使区域内物质流、能量流、信息流更加畅通。

从以上7个目标可以看出，我国现阶段土地整理的目标强调经济效益，弱化了土地整理生态环境的保护与改善，且在土地整理项目设计中，很少进行景观设计方面的考虑。

而土地整理的成动与否，需要考虑土地整理的综合效益，做到生态上平衡，经济上有效，社会上可行和可控制，若其中一项或几项单项效益水平不高，需要在土地
整理实践中有针对性地加以改进。

第二节研究目的和意义
一、土地整理的重要性
土地整理以增加耕地面积，提高耕地质量为目标，通过复垦荒草地和坑塘水面增加耕地等农用地面积；为实行耕地“占一补一”，实现耕地占补平衡，保证社会经济可持续发展做出贡献；通过农田水利配套建设，道路、林网建设，改善农业生产条件和生态环境，提高耕地产出率，优化土地利用结构，改善农业生产和人居条件，保护和建设生态环境，能够改变以往高投入、高消耗、低产出、低效益、低水平利用土地的不良状况，有效地开发利用宝贵的土地资源，提高土地的利用率和产出率，提高耕地产出水平，改善农业发展格局，实现经济、社会、生态三大效益的统一；通过土地的整理，形成大面积的经济效益较好的土地，有利于对农业产业结构进行合理的调整，形成一个新型的经济增长点，带动当地人民走科技化的致富道路，同时新兴的种植方式对提高区外耕地的产出水平也有指导和带头作用；还可以增加有效耕地面积，增加劳动就业岗位，提高农村居民的收入水平。

可以通过增加道路桥梁等基础设施的配套建设，改善群众的生活水平，对促进农村的稳定和保障农业的发展有积极意义；普及土地管理、保护耕地等法规，使群众学习到更多土地方面的知识，真正让农民了解土地，科学合理地利用好土地。

也便于政府部门在以后的管理、执法过程中提高行政效率[3]。

二、土地整理效益评价的重要性
从综合效益评价角度分析，对土地整理项目进行项目前的综合效益评价研究，一方面，有利于我们综合考虑土地整理对社会、经济、环境等各方面的综合影响和作用，对土地整理项目的实施进行有效的评估，明确影响土地整理项目效果的影响因素，调整项目实施方案，提高今后土地整理项目的管理水平和实施效果，有利于我国土地整理项目的可持续发展。

另一方面，通过对土地整理前效益的预测和综合评价方法的运用和讨论，有利于我们探讨一种土地整理综合评价的更为有效和科学的评价体系及方法，为今后土地整理项目的评估供科学的借鉴。

第三节国内外研究进展
一、国外土地整理概况
1.土地整理制度技术沿革
土地整理作为人类利用土地的一项基本活动，在世界各国都有一定的历史，随着土地整理的多目标性和多动能性的发掘，越来越受到各国的重视。

一般认为，现代意义上的土地整理起源于中世纪的欧洲，法、德等国家在欧洲属于较早进行土地整理的国家。

“土地整理”一词最早问世于德国，该概念首次出现在1886年巴伐利亚王国的法律中[4]。

在英文中，与土地整理相似的称谓很多：目本和韩国等称之为Land Rejustment[5],德国、荷兰、法国、意大利、葡萄牙等欧洲国家以及印度尼西亚和中国的台湾等国家和地区称之Land Consolidation[6]，加拿大等称之为Land Replotting,澳大利亚和尼泊尔等称之为Land Pooling。

尽管称谓不同，但至少表明它是土地利用实践活动的过程之一。

对土地整理的性质还存在不同的理解，有些认为，土地整理是一项技术，在葡萄牙，土地整理被解释为：通过归并地块，在某种程度上消除土地细碎化，解决土地空间结构问题的技术；也有学者认为：“土地整理是一种城市发展安排的技术，采用这种技术对地处城市发展边缘的区域，通过统一规划设计，进行基础设施建设，划分街区、开放空间和建筑用地。

出售一些地块提供资金支持，一些地块返还土地所有者。

还有观点把土地整理项目解释为一种乡村发展活动，认为综合的土地整理项目在地域上被界定为乡村土地开发活动。

此外，还有认为土地整理是一项土地改革措施。

由于各个国家的国情和发展阶段的不同，各国土地整理的内容也不尽相同，如在19世纪及其以前，德国土地整理的主要内容是针对农地的分散、畸零，实施集中连片的措施，以改善农业生产经营条件。

到了20世纪30年代，德国又结合基础设施和公共事业建设，开展乡村土地整理。

近年来俄罗斯在土地制度变迁的大背景下，土地整理的丰要内容集中在以下几个方面：(1)确立企业或组织的土地利用方向。

(2)编制企业内部土地利用和土地资源保护的规划方案。

(3)编制为消除土地配置不当需要调整并采取具体措施的规划设计方案。

(4)依法调整和划拨地块、确认土地占有权和使用权。

(5)划定特殊自然保护区、休养区和禁区等。

2.土地整理的发展
随着土地整理理论的完善和土地整理技术的规范，各国的土地整理又出现了新的趋势。

一般都将土地整理与生态变化和农村发展相紧密结合。

将景观生态学原理纳入土地整理理论体系，此外还重视生态多样性在土地整理中的保护，充分意识到了农田生态价值，并且通过法律来保障对生态环境的保护，如联邦德国颁布了《环境相容性评估法》。

据此，凡是依据《土地整理法》第41条规定需要进行土地整理计划方案确认的，无论是建设公用或公共设施，还是对现有设施进行改造、拆除或合并，都要进行环境相容性评估。

在比利时，以生态环境建设为主要目是其三种土地整理项目之一。

通过土地整理能够改善土地细碎化、生产效率低下状况，通过农业基础设施建设，提高农业生产率，现在各国普遍将土地整理与乡村的可持续发展相结合，重视土地整理的对乡村发展的持续推动，如德国的村庄更新特别强调与整个农村的建设及农业发展紧密联系，强调道路及公共设施建设，强调改善农民的生产和生活条件，强调通过村庄更新使农村具有与城市同等的吸引力。

二、国内土地整理概况
1.土地整理在我国的发展历程
我国的土地整理可以追溯到公元前1066年西周时期的井田制，但系统的研究的开展比较晚，土地整理在20世纪90年代后期才被正式提出和运作1998年《中华人民共和国土地管理法》的土地整理概念[7]：即是在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用总体规划的要求，采取一定的措施和手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。

《新土地管理法》实施并明确“国家鼓励土地整理”以来，土地整理不断得到人们的重视，国土资源部相继批准了贵州遵义、河南巩义和四川遂宁等20个国家级土地整理示范区，土地整理的实践工作在全国广泛开展起来，土地整理在集约土地利用、提高土地利用率、改善农业生产条件以及保持耕地总量动态平衡等方面都起到了积极的作用。

“十五”期间是中国土地整理由起步到较快发展的阶段，土地整理取得了新的进展和显著成效。

土地整理基本实现了由自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变。

自2001年开始，国土资源部下达了首批国家投资土地整理项目，截至2005年底，中国累计安排8批国家投资项目，共计2259个，总投资近290亿元，
累计已下达资金250亿元。

通过项目对约158万h㎡的土地进行了开发整理，预计新增耕地37万h㎡，基本实现了田、水、路、林、村的综合整治，改善了土地利用结构，提高了土地集约化程度，促进了土地可持续利用[7]。

2.我国的土地整理的现状
我国自然条件和社会经济发展水平不同，故我国的土地整理政策存在显著的区域差异，东部地区热、水、土条件有较为良好的配合，农业发展历史悠久，城市化程度高，人口稠密。

土地整理策略主要表现为加强农地整理，增加和保护现有耕地。

推进城镇土地整理，高效集约利用土地。

针对中部地区的光热资源较好，降水较少且季节分布不均，旱涝盐碱等自然灾害严重等特点提出该区的土地整理重点为土地整理与治理盐渍、洪涝灾害相结合，提高耕地质量；土地整理与农田林网建设相结合，改善土地生态条件。

而西部地区气候干旱，植被覆盖率低，沙漠、戈壁广布，加上降雨季节分配不均，土壤侵蚀面积大，水土流失仍然严重，部分地区沙漠化、盐渍化及草地退化问题突出，自然环境遭到严重破坏。

因此决定了该区土地整理重点应为生态和资源的保护用[8]。

随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第土一个五年规划的建议》建设社会主义新农村目标的提出，土地整理将成为促进社会主义新农村建设的重要手段。

但目前我国的土地整理主要存在诸多的制约，土地整理对中国来说还是新生事物，处于初创时期，法制、体制、机制均不完善。

土地产权不清晰，资金运行模式单一，在土地整理项目中缺乏生态观念。

这些都将是我国“十一五”期间土地整理事业要解决的主要问题。

第二章长春市土地整理效益评价分析
土地整理的包括农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦和未利用土地开发。

吉林省是农业大省，因而长春市2006年土地整理项目以农用地整理项目为主。

农用地整理主要指耕地整理、园地整理、林地整理、牧草地整理和养殖水面用地整理等，包括农用地调整、农用地改造、地块规整、基础设施配套、零星农宅的迁并等。

土地整理实施后将带来经济效益、社会效益和生态效益三方面效益。

因此，本文将从经济，社会，生态三个方面来评价土地整理项目的综合效益。

第一节经济效益评价分析
经济效益分析是衡量土地开发整理投资收益的重要指标。

土地整理的经济效益评价的标准就是要使有限的投入尽可能的生产较多的产品和服务，表现为土地整理后项目区的产量增加、生产成本降低、经济收入增多。

表2.1土地整理经济效益评价指标体系
为客观地评价项目在经济上的合理性和对当地社会经济的贡献程度，在经济效益评价中，具体应包括增加农地面积(公顷)和农地增加率、增加耕地面积(公顷)和耕地增加率、增加耕地带来的收益、增加有效耕地面积(公顷)和有效耕地增加率、整理耕地面积、整理耕地带来的收益、农地单产增加值、农民年纯收入增加值、项目区总产值增加量、土地利用率增加值、机械化作业率增加值、静态投资收益率、静态投资回收期、财务净现值等14项评价指标。

长春市的土地整理项目主要是以增加耕地面积、提高耕地产量为主，因此，仅选取如下10种指标作为经济效益评价指标见表2.1。

第二节社会效益评价分析
社会效益分析是衡量社会可持续发展的重要指标。

建设项目的社会效益指对社会环境系统的影响和产生的宏观或微观的社会效应。

社会效益评价与经济生态评价是相辅相承的，开发地区对其自然和经济优势开发得越充分，社会机制就越好；社会机制发挥越好，经济与生态效益也就越明显。

基于此，在土地整理经济与生态评价的同时必须进行社会效益评价，要全面分析开发地区的综合效益状况，做到合理有效地开发与决策。

为客观地评价土地整理项目的建设和运营对社会产生的影响及带来的效益，在社会效益评价中，具体应包括单位面积土地承载力增加量、新增耕地供养人数、农业劳动力产率增量、人均农地面积增加量、人均耕地面积增加量、道路密度、人均国民生产总值增加量、居民支持率等8项评价指标。

目前土地整理的社会效益评价主要还是采用定性描述进行。

确实，土地整理的社会效益很难像其他的效益一样用货币的价值尺度来衡量。

在社会效益的定量化并建立度量标准方面，国内外在理论和实践上存在着许多尚未克服的困难。

这种困难也影响了对土地整理社会效益做出精确的评价。

不过，从研究的角度看，还是可以选择一些指标进行定量分析，本文尝试选择一些能量化的指标进行评价。

见下表:
表2.2土地整理社会效益评价指标体系
第三节生态效益评价分析
土地整理是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程，是一项复杂的系统工程，其整理过程改变了地表生态系统，必然会对生态环境造成影响，例如土地利用方式的改变、景观格局的变化、原有水系的改变、化学元素的迁移和转换等。

土地整理生态评价是以土地生态要素为基础，着重土地利用的生态价值和动能评估并提出整理的方向和措施。

为客观地评价土地开发整理实施后，在优化生态结构、改善生态环境方面所取得的效益，在生态效益评价中，具体应包括小气候变化、土地质量变化、田块规整率增加值、人均绿地面积增加值、灌排保证率增加值等5项评价指标。

土地整理对土地生态系统的影响存在于生态系统的各个环境要素及其生态过程之中，因此，评价因子的选取需要结合土地整理对区域生态过程影响的分析，选取最能反映土地质量差异和生态动能强弱的因素作为评价因子。

如下表
表2.3土地整理生态效益评价指标体系
第三章长春市土地整理效益评价方法
第一节研究方法
土地整理效益评价主要从经济效益、社会效益和生态效益三个大的方面进行，采用定性描述和定量分析相结合的方法，是一项系统性、综合性很强的工作。

它对于更深刻地认识土地整理工作的意义和作用，更科学地评判土地整理工作的成效和得失，以便在今后的工作中进一步总结经验、吸取教训，从而更好地做好土地整理工作具有十分重要的理论和现实意义。

一、经济效益分析
经济效益分析所采用的方法是静态分析方法，这种方法是目前各地在开展土地整理经济效益评价时普遍采用的一种评价方法。

经济效益评价主要通过投入产出的分析手段，考察土地整理项目在微观上的盈利能力、清偿能力以及在宏观上对国民经济的净贡献，从而评价项目在经济上的合理性和对当地社会经济的贡献程度。

二、社会效益分析
社会效益分析旨在调查土地整理项目的建设和运营对社会产生的影响及带来的效益，是分析土地整理项目对当地社会生活、宏观社会经济环境等方面的相互作用、相互影响，对相关因素进行识别、计量、综合、分析和论证，以评价项目的社会可行性。

各地应因地制宜采用定量分析与定性分析相结合的方法进行社会效益分析。

在了解土地整理项目区所在地的社会环境资料的基础上，评价影响人类生活和行为的因素、影响社会环境的因素、影响社会稳定与发展的因素。

三、生态效益分析
生态效益分析采用定量分析与定性分析相结合的方法，这种方法是目前各地在开展土地整理生态效益评价时普遍采用的一种评价方法，具体包括定量与定性分析。

定量评价主要计算田块规整程度的改善、人均绿地面积的增加、灌排保证程度等；定性分析是根据上述指标以及土地开发整理可能产生的其他后果，分析土地开发整理对环境的综合影响。

根据上述分析，在实际操作中具体采用如下方法进行分析研究：
(1)实地调查及资料收集：进行研究区的实地调查，广泛收集相关图像数据、统计数据和地面调查数据等，进行数据的处理、分析，为评价提供数据支持。

(2)应用极值标准化法对数据进行处理，去除量纲，便于数据的比较、分析。

使评价的结果更加科学合理。

(3)运用层次分析法筛选土地整理效益评价指标体系，确定权重及评价标准，使评价定量化和科学化。

(4)运用多因素求和法对各个项目区实施后的效益进行比较和评判。

第二节技术路线
一、评价指标的选取
长春市土地整理项目主要是以增加耕地面积，提高耕地单产为主。

因此，在评价指标的选取过程中，采纳专家的意见选取了10项经济指标，5项社会指标，3项生态指标作为长春市土地整理效益评价的指标。

二、评价指标权重的确定
在多指标综合评价中，确定指标权重的方法主要有主观赋权法和客观赋权法。

两类方法各有优缺点，主观赋权法主观性太强，而客观赋权法对数据齐全行要求较高。

由于土地整理效益评价的方法，指标并不统一，故本文采用主观赋权法中的层次分析法确定权重。

三、指标标准化
在这次土地整理效益评价的过程中由于收集到的资料数据量纲差距大，对评价的结果会造成严重的影响，因此，采用极值标准化对收集到的数据进行指标标准化。

四、多因素求和法确定评价结果
将土地整理效益评价指标体系应用到实际项目中，在指标标准化和各因素权重的基础上，应用多因素求和法求取每个项目区的土地整理效益评价分值
第三节层次分析法确定指标权重
层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）是美国运筹学家T. L. Satty
教授于70年代初期提出的一种用来解决复杂的多准则问题的方法。

是一种定性和定量相结合的、系统化、层次化的分析方法，它把一个复杂问题分解成组成因素，并按支配关系形成层次结构，然后应用两两比较的方法确定决策方案的相对重要性，是对一些较为复杂、较为模糊的问题做出决策的简易方法用[9]。

它特别适用于那些难于完全定量分析的问题以及无结构问题的建模。

层次分析法要求决策人对每个标准的相对重要性做出判断，并运用标准参数识别出决策人对每种决策选项的偏爱程度。

AHP 的结果就是一个以优先级排列的决策选项列表，它是在决策人的总体评价为基础上形成的。

其优点是：当决策人独特的主观判断构成决策的重要组成部分时，评价结果依然有效用[10]。

由于层次分析法在处理复杂的决策问题上的实用性和有效性，目前，层次分析法在各个领域得到了广泛的应用。

当然，它的理论特点决定了它在确定土地整理效益指标权重上的可行性。

一、建立层次结构模型
建立影响因素的层次结构，其中土地整理项目实施效益是目标层(A)，经济效益、社会效益、生态效益是准则层(B)，土地质量提高等是对象层(P)。

通过分析概念间的相互关系、逻辑归属和重要性的级别等，对它们进行分层排列，构成一个由上而下的递阶层次结构。

二、构造两两比较的判断矩阵
分析每2个指标相对重要性的比重而得出比较矩阵，若两两判断矩阵设为
()
⨯=ij n n
A A ，其中()1/,,1,2,...=≠=ij
ji A A i j i j n ；()1==ij A i j 。

判断矩阵中的标度
值依据T. L. Saaty 提出的1~9比较标度法得到，i, j 指标进行重要程度比较时：2个指标同样重要，标度值为1，稍重要为3，明显重要为5，很重要为7，绝对重要为9，相邻判断的中间值为2，4，6，8。

根据专家综合意见，通过每2个指标比较评分得出指标间相对重要性比较判断矩阵用[11]：
11
1212122212
.....................⎧⎫
⎪⎪⎪⎪=⎨
⎬⎪⎪⎪⎪⎭
⎩
n n n n nn A A A A A A A A A A
三、单层次权重计算
利用方根法求解A 的特征向量，并通过一致性检验验证判断矩阵的满意程度，满足一致性检验时，所求特征向量就是各指标的权重。

首先计算方根向量
=
i w （3-1）
其中
(1,2,
,)1
∏===n m a i n i ij j (3-2)
W 为m 的n 次方根，对方根向量正规化处理，即得权重向量
()1
1,2,3...
...,==
=∑i
i n
j
j w w i n w
(3-3)
四、一致性检验
然后计算两两判断矩阵的最大特征根
(3-4)
其随机一致性比率为：CR = CI/RI ，若CR < 0.1，则认为判断矩阵满足一致性要求，说明权重分配是合理的。

否则，需要重新调整判断矩阵，直到满足要求为止。

式中CI 两两判断矩阵的一致性指标：CI=（max λ-n ）/（n-1）；RI 为判断矩阵的平均随机一致性指标，可根据n 查取：
按上述方法，计算各判断矩阵的特征向量，然后对其进行正规化处理，即可得出该层的指标因素权重，并可知权重分配是合理的用[12]。

)(1
max 1
,1,2,3,..........λ====∑
∑n
ij j n
j i i
a w i j n nw。