地方政府公共政策可操作性的思考

理论探讨　2000年第3期地方政府公共政策

可操作性的思考

严 荣

〔内容提要〕　公共政策由于制定主体的层次性,使其可操作性在地方政府和中央政府的

不同层面上有着不同的满足条件,本文着重探讨地方政府公共政策可操作性的四个条件,并

尝试性地提出几点看法。

公共政策是政府或公共权威依据特定历史时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行动方案和行为依据。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。古言有之,“徒法不足以自行”,要使观念形态的东西变为现实形态的东西,进而实现公共政策目标,其可操作性是个重要因素。

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一般认为,公共政策的可操作性是指公共政策的具体措施在实践中易于推行,是公共政策的有效执行在技术层面的体现。但是,进一步的分析表明,仅仅是公共政策措施的简单易行,并不能真正确保公共政策的可操作性;因为任何公

共政策的制订都是为了实现特定的经济和社会发展目标,所以公共政策可操作性的核心是要使得公共政策能够在成本较低的基础上顺利实现预期的目标。

如果说就一个国家的宏观经济和社会总体而言,要使公共政策具有可操作性还较为容易的话,那么,对一个地方政府,则要困难得多。因为关于宏观经济和社会总体的公共政策的目标和公共政策工具有着较为成熟的理论和相对丰富的实践积累;而在经济转型过程中关于地方政府公共政策的研究与实践还非常不够,地方政府对如何在有别于中央政府的宏观公共政策的基础上,正确选择自身的公共政策目标和公共政策工具还不够熟练。

由于制定主体的不同,公共政策可操作性的必备条件也有所不同。中央政府的公共政策必须符合三方面的条件:一是公共政策的目标切实可行,二是公共政策的工具选择得当,三是公共政策的内容科学合理。而要使得地方政府的公共政策具有可操作性,则需要满足四个方面的条件。

11与中央政府公共政策的一致性。地方政府作为一级国家政府机关,代表国家行使职能,所以地方政府与中央需保持高度的一致性。但是,地方政府又作为本地区利益的代表,承担着直接领导本地区经济和社会发展的重任,而且地方政府公共政策所要调节的仅仅是一个开放而往往不成体系的区域经济,它所实现的目标以及它所能选择的政策工具都是有限的,因此,不能机械地理解地方政府公共政策与中央政府公共政策的一致性。比

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如公共经济政策,宏观层面上一般包括财政政策、货币政策、金融政策等几个部分。就地方政府而言,由于拥有一定相对独立的财政决策权,因此能够在中央政府的政策框架内确立与中央政策不相违背的财政收入和财政支出政策;由于地方政府没有货币的发行权,也没有管理商业银行和其他金融机构的权限,因此,地方政府只能依附于中央政府的货币政策,而不能确立和选择货币政策。尽管地方政府没有货币政策的决策权,但是由于它在执行中央政策、管理本地区经济的过程中,可以使用中央政府及其职能部门赋予的相关权限,因此仍然能够拥有一定的金融政策选择权。

21政策目标的合理性。中央政府与地方政府对社会管理权限的不同,必然导致政策目标的不同。政府对于市场的干预,主要是为了弥补市场的缺陷,而干预手段基本上是公共政策。市场的缺陷是多方面的,其中之一是不能维持公共产品的生产。这样,政府的政策自然要为社会公共产品的生产提供必要的规则。然而,中央政府与地方政府分别承担着不同范围的公共产品的供应。尽管从理论上讲,公共产品可以供所有人享用,但多数公共产品的享用都会受到地域限制。受益范围是全国性的产品,自然应由国家提供;属于主要是地区受益的公共产品,应由地方提供。公共产品的层次性和地域性,影响了不同层次政府的支出,从而也决定了各级政府与之相关的事权。中央政府不能包揽一切公共产品的供给,地方政府也不会承担不该由他们提供的公共产品的供给。从提供公共产品服务的范围看,不同层次的政府,制定公共政策的出发点不应该也不可能一样。

当前,多数地方政府将公共政策尤其是经济政策的目标归结为“扩大内需”,并进一步落实为经济增长和结构调整。实际上,这样的目标仅仅是对中央政府政策目标的“克隆”和翻版,既没有体现出地方政府经济目标的应有内涵,也没有体现出地方经济的特点和地方政府对地方经济发展的特殊要求。

总之,地方政府公共政策既不能仅仅是对中央政府公共政策的积极反应,也不能违背中央政策,导致中央政策失真、失效,而应结合地方经济和社会实际情况,依据自身的事权,确定体现地方特色的目标,制定符合地方特殊要求的公共政策。

31政策工具的合理性。政策工具是政府为实施公共政策而采取的手段,这在公共经济政策中运用较为广泛。目前,地方政府对于自身应当采取和准备采取的政策工具的表述不是十分明确,从公共经济政策方面看,由于地方政府在确立和选择财政金融政策时首先必须依附于中央政府,同时它既不能自行决定货币政策,又只能拥有部分财政金融政策的决策权,所以地方政府财政金融政策工具的选择余地是非常有限的。一般来说,地方政府可以采用的经济政策工具主要有:属于地方政府权限的税收政策、政府举债,地方政府的政府购买、政府投资、政府转移支付、地方政府的专项财政补贴,属于地方政府权限的金融机构政策、金融市场政策、金融监督政策,属于地方政府权限的企业政策、流通政策,属于地方政府权限的资源使用、保护、交易和定价政策,社会经济发展规划等。

41政策内容的合理性。由于地方政府承担的主要是地区受益的公共产品的供给,因而以行政区而划分的区域经济,都有其相对独立的利益,所以地方政府公共政策的绩效不能确保只有内部性而没有外部性。如果地方政府公共政策的绩效内部性过小而外部性过大,那么在一般情况下,这种政策的内容是不合理的。例如,在一个经济欠发达却拥有丰富矿产资源的省份,由于本地的科学技术相对较低,如果采取鼓励和支持外地企业扩大投资采矿的经济政策,很可能导致给外省区带来巨大就业机会和国民收入,本地区却只赢得67

出售初级产品的小额利润。但如果地方政府采取“引智”工程,从外地引进先进科技结合本地丰富自然和人力资源,对各种矿产资源进行深加工,则可能创造更大的国民收入,也就是说政策绩效的内部性更大,外部性更小。

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公共政策的科学性和权威性要通过执行才能体现出来。如果公共政策具有很强的可操作性,就能使执行者把握住政策精神实质,正确地实施制定者的意图,从而使调控措施通过执行者而发挥出巨大的权威性;反之,或纵之过宽,弹性

过大,或苛之过严,过于琐碎,使执行者不知所云或无所适从,必然导致各行其是,制定者亦无法对执行者作出正确的监控,因此,公共政策的可操作性是评价制定者工作水平和工作经验的重要标准,是衡量公共政策质量的重要砝码。

第一,要合理掌握公共政策的回旋余地,处理好政策制定者与执行者之间的利益差别。“整体利益与局部利益差别的客观性决定了下级执行者在政策执行的灵活性环节中具有采取使上级政策失真行为的内在冲动。政策执行所需的中介环节越多,意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率越大;政策执行所经受的利益筛选次数越多,执行过程所积累的失真冲动能量越大,这也就会提高政策失真的频率和幅度”。对关系国计民生、社会稳定的公共政策,要明令坚决执行;对一些确需各地结合实际情况执行的政策,其贯彻意见、措施,必须报政策制定机关批准。

第二,地方政府要在明确市场经济条件下地方政府应当负有何责任的基础上,根据地方政府公共政策目标与工具的确立原则,选择应当由地方政府制定和推行的公共政策内容。比如说,需求管制的主要责任是在中央而不是在地方,所以在如何扩大内需的问题上,地方政府不承担主要责任,因此如果地方政府一味地在如何扩大内需上做文章,是无论如何也做不好的;与此同时,在经济结构调整的问题上,主要责任不是在中央,而是在地方,所以对于地方政府来说,“扩大内需,调整结构”的核心不是扩大内需,而是调整结构。

第三,地方政府公共政策的主要内容应当是灵活高效的公共经济政策和善于创新的、有地区特色的社会发展政策。从公共经济政策来说,减税、发行地方政府财政债券或以其他方式对外举债、建立政府支持的创业基金或创新基金、以地方政府可以行使的权限引进国外特别是国内地区外的财团、企业和个人来地区内兴办企业或投资融资等都是地方政府经济政策的应有内容。就社会发展政策而言,发展教育事业,提高地区内劳动力素质,建立健全社会保障制度,保证社会公平,维护社会稳定,提供地区内公共产品等应是地方政府社会发展政策的必要成分。

第四,从文本上看,公共政策规定内涵要清楚,外延要明确,考核指标、办法要切合实际,便于执行,便于考核,使政策规定不产生歧义,不模棱两可,不订无法操作的要求,不提不切合实际的考核目标。

参考文献:

11斯图亚特・S・那格尔编著:《政策研究百科全书》,林明等译,科学技术出版社,1990。

21乐师寺泰藏:《公共政策》,张丹译,经济日报出版社,1991。

31张金马:《政策科学导论》,中国人民大学出版社,1992。

41伍启元:《公共政策》(上、下),台湾商务印书馆,1994。

(作者系南京大学政治与行政管理学系硕士研究生　南京210093)

〔责任编辑:乔兴华〕

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