城投公司混改之引入战略投资者实施运作

城投公司混改之引入战略投资者实施运作

张奇

一、城投公司混改之引入战略投资者概述

随着国企混改深化，混改试点已由央企逐步延伸至地方国企。城投公司作为各地方区域范围内主要国企，集聚区域较大比例的国有资产资源。将城投公司打造为地方国企混改的主战场成为地方积极响应国家国企混改的政策号召的重要途径，城投公司混改充分获得政策支持。但城投公司普遍存在现代化企业制度未完全健全、总体经营状况欠佳等现象。短期内通过上市或员工持股实现混改的难度较大，引入战略投资者具备较强实践性。

随着政府投融资改革，城投公司被剥离政府融资职能后开展市场化转型后，政企关系逐步划清，城投公司初步构建法人治理机构和组织架构，基本建立现代化企业制度。业务体系已由单一的基础设施融资代建业务逐步向房地产、市政公用事业、文化旅游等多类型业务进行拓展。城投公司在企业管理、业务经营等方面已具备与战略投资者合作的基础。

结合公司自身发展存在局限，前期城投公司引入战略投资者仍存在一定难度，案例较少。随着混改政策的深入推进，各地方积极响应国企改革号召，2018 年间城投公司引入战略投资者案例逐步增多。

表 1 城投公司引入战略投资者案例

二、新形势下城投公司混改引入战略投资者的意义

城投公司在城市价值链中长期扮演重要角色，长期协助政府服务于城市发展。城投公司在城市资源获取具备先天优势禀赋，在土地资源、特许经营权和政策支持等方面的优势为城投公司引入战略投资者提供引入条件。

城投公司通过引进优质的企业进行混合经营，通过实现推动体制革新升级、提升经营管理水平、盘活经营性资产、拓宽经营领域、优化资本结构等目标增强城投公司综合竞争力，为城投公司市场化转型发展提供推动力。

推动体制革新升级

城投公司引入战略投资者倒逼国有企业体制改革，建立由“管资产”向“管资本”过渡的国资监管架构，划分政府与企业关系，实现所有权和经营权分析，减少行政化干预与束缚。以劳动、人事、分配三项根本制度为突破口，对整个内部运行体制进行革新。

提升经营管理水平

城投公司引进战略投资者先进的管理经验，进行治理结构、人才机制、管理体制的优化，进一步理清政企关系，完善现代化企业制度。通过战略投资者直接参与公司的管理运营，优化公司经营决策机制，

提供城投公司经营活力

盘活经营性资产

城投公司通过股权合作引入战略投资者，可实现部分领域内国有股权的退出，间接盘活国有经营性资产。通过引进先进的管理经验、技术水平，实现公司与投资者优势互补、协调发展，进一步提升国有资产运营效率，实现国有资产保值增值。

拓展经营领域

城投公司借助战略投资者先进技术水平、资深业务资源和资本运作经验，弥补城投公司业务单一且经营能力不足的缺陷，协助城投公司快速扩展和完善多元化经营领域，提升城投公司在相关产业和业务领域的竞争实力。

优化资本结构

城投公司借助战略投资者雄厚的资金支持，借助股权交易盘活资金用于化解城投公司存量债务，缓解公司偿债压力。借助战略投资者资深的信用资质条件，提升混改公司市场化融资能力，优化自身融资环境、扩宽融资渠道。

三、城投公司混改引入战略投资者实施运作

（一）城投混改引入战略投资者的主体选择

1、城投混改基本原则

根据《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54 号），国有企业混改需按照分类分层原则推进。

分类原则：妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革；有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革；引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。

分层原则：引导在子公司层面有序推进混合所有制改革；探索在集团公司层面推进混合所有制改革；鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。

2、城投混改引入战略投资者主体甄别

基于国企混改分类分层原则，结合城投公司业务发展和实践经验，城投公司引入战略投资者的主体需满足以下五大标准。

管理制度基本健全：公司基本健全公司管理制度，包含但不限于组织管理制度、财务管理制度、生产经营制度等。战略投资者通过参与调整优化管理制度方能参与公司经营管理，基本健全的管理制度是引入战略投资者的基础。

市场化程度高：公司在经营管理上具备一定独立自主权，政府部门直接干涉现象少。市场化经营程度较高是战略投资者顺利发挥先进技术、管理水平，切实参与公司经营管理的保障。

业务成长性强：公司具有可持续性经营业务，且业务处于成长期间，市场占有率有待进一步提升。战略投资者注重公司未来发展是否能否带来足够的投资回报，业务成长是实现投资回报的必备途径，也是战略投资者投资的基本条件。

外部需求大：公司面临管理、技术、资金等短板，迫切需求外部投资者相关资源支持，进一步提升公司经营状况。仅当公司因面临发展短板而无法达到理想化经营水平时，才迫需外部投资者协助突破发展困境，外部需求是公司引入战略投资者的契机。

可操作性强：公司资产属性、隐性债务、人员编制等历史问题较少或较易解决，且公司混改获取政府、职能部门、母公司等充分支持，为引入战略投资者提供操作空间。

基于城投公司混改引入战略投资者主体的五大标准，结合城投实际发展状况可推断，城投公司虽基本健全公司管理制度，但由于曾多年承担政府融资平台职能，总体资产状况、负债水平以及盈利能力等现状导致母公司难以满足市场化要求，且操作难度较大，城投公司可尝试在下属子公司层面选择适宜主体进行混改。

基于对城投公司行业发展考究，城投公司下属竞争性和准经营性业务经营领域内子公司具备满足五大标准的潜力，城投公司可探索以子集团公司或业务公司为主体引入战略投资者。城投公司可在竞争性行业中选取房

地产开发、文化旅游、物业管理、金融服务等子公司，也可从准经营行业中选取城市供水、污水处理、垃圾处理、公共交通等子公司作为城投公司实施引入战略投资者进行混改的试点主体。

图 1 城投公司引入战略投资者主体推荐

二）城投混改引入战略投资者的类型匹配

战略投资者主要分为产业投资者和财务投资者，基于城投公司引入战略投资者的基本需求，适宜匹配城投公司的主要战略投资者如下：产业投资者：与混改公司同类业务或者产业上下游的强竞争力企业，包括但不限于央企、大型上市公司、民营产业集团、专业运营商等。产业投资者可加速城投企业各类经营业务成熟化，

财务投资者：具备资深投行经验的投资基金，包含但不限于基础设施产业基金、产业发展投资基金、私募股权基金等。财务投资者可发挥其资金优势和行业资源优势，逐步实现对外并购扩张、资产证券化等战略目标。

表 2 战略投资者投资关注点与投资特征