我国区域规划存在的问题与解析

我国区域规划存在的问题与解析
【摘要】：区域规划在城市规划中起着至关重要的作用。

本文阐述了区域规划的概念以及国内外研究现状，并根据目前国内区域规划的实施情况，对其存在的问题进行了分析，提出相关对策。

关键词：区域规划；经济；现状；对策
[Abstract]: The regional planning plays a important role in urban planning. This paper expounds the concept of regional planning and domestic ＆ abroad research status. According to the current domestic situation of the implementation of the regional planning，this paper analyses the existing problems and Proposes the countermeasures.
Key words: regional planning; economic; current situation; countermeasures
1、区域规划概念及研究现状
在城市建设中，从提出城市规划任务到逐步进行城市的各项建设，有一个相当长的过程。

与这一过程相适应的城市规划设计工作也就有不同的阶段。

广义地说城市规划包括下列四个阶段，即城市所在地区的区域规划、城市总体规划、城市某一建设地段的详细规划以及城市中各项具体工程的修建设计。

其中区域规划工作起着至关重要的作用，其具体任务是对一定地区范围内的工业、农业、城镇居民点、交通运输、动力水利、林业、建筑基地等各项建设进行全面规划，综合平衡，使该地区国民经济的各个组成部分以及各主要工业项目之间取得良好的协作配合关系，以使城镇人口的分布趋于合理，各项建设在总的计划下顺利进行。

1.1区域规划的概念
区域规划是20世纪20～30年代在城市规划与工矿区规划的基础上发展起来的。

中国自50年代中起，结合新工业基地和新工业城市的规划建设，广泛开展此项工作。

60年代以来，随着世界范围内工业的迅速发展和城市化过程的加速，区域规划受到经济发达国家和发展中国家的普遍重视。

区域规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署。

广义的区域规划指对地区社会经济发展和建设进行总体部署（包括区际和区内）；包括区际规划和区内规划，前者主要解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作问题，后者系对一定区域内的社会经济发展和建设布局进行全面规划。

狭义的区域规划则主要指一定区域内与国土开发整治有关的
建设布局总体规划。

区域规划主要是在城市规划和工矿区规划的基础上发展起来的。

区域规划的主要任务是：因地制宜地发展区域经济，有效地利用资源，合理配置生产力和城镇居民点，使各项建设在地域分布上综合协调，提高社会经济效益，保持良好的生态环境，顺利地进行地区开发和建设。

工作具有3个基本特性，即战略性、地域性和综合性。

区域规划要对整个规划地区国民经济与社会发展中的建设布局问题作出战略决策，把同区域开发与整治有关的各项重大建设落实到具体地域，进行各部门综合协调的总体布局，为编制中长期部门规划和城市规划提供重要依据。

1.2国内外研究现状
1.2.1主要发达国家区域规划现状
自20世纪初德国首先编制区域规划之后，美国、日本、法国等国家也都陆续编制了各种类型的区域规划，形成了各自的区域规划体系，对优化空间结构、缩小地区发展差距和解决区域不平衡问题起到了积极的作用。

从优化结构空间出发，制定全国性的区域规划——日本
日本1962年制订的《全国综合开发计划》中将全国分成“过密地区”、“整治地区”和“开发地区”三种类型地区，对“过密地区”政策实施重点是限制新企业和城市规模的扩充，对迁出的企业给予优惠；对“整治地区”进行大规模工业开发和配置、建设教育、行政等职能，使其起到分散过密地区人口和转移过密地区生产机能的作用；对“开发地区”重点实行基础设施的完善化，以利于诱导大工业的开发。

促进全国经济与城市发展在地区上的平衡——“巴黎大区”
上世纪50年代开始，法国经济快速起飞，巴黎市区的企业越来越集中，人口越来越稠密。

在此情况下，1961年，巴黎市政府建立了“地区规划整顿委员会”，统一领导巴黎地区的城市规划和建设。

在巴黎周围建设卫星城，并且针对当时巴黎大区面积小，人口多的现状，扩大了巴黎大区的行政区划范围，由原先的3个增加到8个。

同时，在巴黎大区设置了“巴黎大区城市规划与开发研究所”，为巴黎大区的建设提出规划和方案。

1963年出台了《巴黎大区规划指导方案》。

1990年，巴黎大区和巴黎市根据中央政府的要求，共同编写了《巴黎大区和巴黎市的白皮书》，1994年巴黎大区出台了《巴黎大区总体规划》，1996年出台了《巴黎大区可持续发展计划》，1999年又制定了《2000至2006年国家——大区计划议定书和大区规划》，这些规划和计划的宗旨都在于强调巴黎市和巴黎大区的建设和整治，保持整个区域的经济社会文化和环境均衡发展。

在行政隶属上，巴黎市和巴黎大区是相互独立的。

一方面在于突出巴黎作为市镇的悠久文化内涵和超强国际竞争能力，通过与周边地区的协调，将工业和拥挤的人口向周边省疏散，而在巴黎市，则集中发展第三产业，尤其是文化、金融、科技等产业。

另一方面在于有效协调各方行动，尤其是交通、居民点、工业区等的布局。

通过扩大巴黎大区的行政范围，并通过一级行政力量制定和实施规划，在巴黎大区修建了联系巴黎城区与卫星城的配套工程、高等级公路、高速地铁等，从而实现巴黎市与巴黎大区的协调发展。

由物质建设规划向经济发展规划的转变——从“田纳西流域开发法案”到“阿巴拉契亚区域开发法案”
美国早期的跨州区域规划多表现为物质建设规划，即通过综合开发优势资源，促进相关资源和相关产业的开发，从而达到某一区域优势资源的充分利用和区域的整体发展，“田纳西流域开发法案”就是物质建设规划的典型代表。

但是在后来市场经济不断完善的情况下，物质建设规划受到很大的质疑。

因此，从 20 世纪60 年代开始，美国跨州区域规划多为表现为经济发展规划。

与物质建设规划相比，经济发展规划多为联邦政府采用间接的财政、税收、政府购买、公共投资及人员培训等手段治理更大范围的区域问题，比较典型的是 1965 年的“阿巴拉契亚区域开发法案”。

注重区域规划与区域政策的衔接配合——德国
在某种程度上，欧洲国家是区域规划先行，配合以政府投资、经济补贴、基金、诱导资金、减免税收等区域政策，来保障区域规划实施的资金来源。

以德国为例，其财政政策中有关区域规划的内容主要有：明确划分联邦、州、地方的事权和财权，实行横向和纵向的拨款，保证各州财政平衡，联邦政府财政预算中一直保持 20%的社会基础设施投资，诱导资金和减免部分税率的办法。

主要发达国家区域规划的编制和实施经验是多元化的。

从内容上看，许多国家已由物质建设规划开始转向社会发展规划，规划中的社会因素与生态因素越来越受到重视；从范围看，更加重视以整个国家为对象的区域规划，甚至开始制定跨国或以大洲为对象的区域发展规划，如欧洲空间展望计划等。

主要发达国家区域规划的编制和实施经验为我国的区域规划工作提供了一定启示。

1.2.2我国区域规划现状
2009年以来，中央政府为刺激经济、保增长，除了实行激进的财政政策和极度宽松的货币政策外，由过去重视产业转向重视空间布局的优化。

其中，首推批准地方政府的各类区域规划。

近年来，中央政府大致分三个批次推出了不同级别的区域发展规划，包括上海浦东新区、天津滨海新区、深圳综合配套改革试验区、成渝城乡统筹试验区、武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”试验区等。

从地理区位上看，分布广泛，从东南部沿海、中部地区直到东北地区、西部内陆。

从类型上看，注重产业结构调整，涉猎综合改革、城乡统筹、生态经济与循环经济、旅游经济等几大类。

这些区域规划都是围绕经济建设与发展这一核心，为区域经济的发展提供特殊的政策环境。

2、对区域规划问题的分析
国内区域规划研究，总体上看发展迅速，但现有的研究成果还存在很多薄弱环节以及认识上的误区；同时目前国内的区域规划实行中，也存在诸多问题，具体体现如下：
2.1区域规划研究的薄弱环节
国内区域规划研究的薄弱环节主要体现在以下几个方面：
国外区域规划理论和实践的进展与中国区域发展的实际情况结合起来的对比研究甚少：无论是在图书馆还是在互联网数据库中，关于该方面的对比研究甚少。

单方面介绍国外案例与中国案例的论文较多，但将二者联系起来进行全面系统对比分析的研究几乎难以找到。

缺乏对新时期我国区域规划中政府和市场角色的功能性辩析：新时期我国的区域规划中政府和市场角色的功能性区分较模糊，以致许多问题发生，但关于这方面辨析的研究也很鲜见。

缺乏对区域规划所必需依托和遵循的法理、法据和法序框架的探索：我国区域规划方面法律依据和法律程序非常缺乏——包括缘由、提案、审议、立项、调研、组织方式、实施步骤等各个方面和各个环节。

区域规划的法理，涉及到了社会阶层和地区之间利益分配和再分配的总体格局；区域规划的法律依据涉及到了公信授权等制度性问题；区域规划的法律程序涉及到了社会公正和民主等体制性问题，是我国社会主义市场经济制度建设所必需构建的重要组分，但在我国仍是一个相当薄弱的环节。

2.2 区域规划实行中突出的问题
我国区域规划内容偏重物质建设规划
上文以“田纳西流域开发法案”到“阿巴拉契亚区域开发法案”为例，提到美国区域规划实现由物质建设规划向经济发展规划转变。

而在我国，随着科学发展观的提出，区域规划内容涉及越来越多的社会、文化和生态环境因素，但由于多方面的原因，区域规划内容依然偏重彰显地方政府政绩的物质建设规划，对如何确保人们在获得教育、医疗、就业等公共服
务机会均等方面重视不够。

不同类型、不同层次的规划内容交叉、冲突较多
该问题具体体现在：不同空间尺度的区域规划上行下效，内容缺乏针对性；不同类型的区域规划之间缺少必要的衔接和协调，规划之间存在冲突；区域规划与其他规划内容交叉较多，极易造成区域规划的实施执行机构无所适从的局面。

区域规划编制方法单一
我国传统的区域规划编制缺乏相应的理论指导和方法创新。

当其他领域的专项规划都已经大量运用计算机技术手段和定量分析模型时，区域规划编制仍然主要依靠静态的定性分析方法，这直接导致了规划内容缺少前瞻性和科学性。

3、提出相关对策
3.1区域规划研究的角度
以制度的视角对我国新阶段如何规范区域规划研究、有效开展区域规划实践等重大问题进行深层次的思考。

其中,特别需要从伦理、体制、机制创新和制度建设入手,加强对新时期我国区域规划法理、法据和法序框架与组织和实施机制的探索。

必需分清政府与市场的关系和功能区别，从而为我国经济、社会和政治生态的和谐、稳定和可持续发展服务，为社会主义市场经济制度的不断完善做出贡献。

注重对国内外区域规划的对比研究，吸取国外先进理念与实施经验，对国内相关研究提供良好的方向与指导。

3.2 区域规划实行的角度
区域规划内容应具有一定的层次性：西班牙、意大利、比利时、德国、奥地利等一些西方国家，都先后建立了区域和地方层面的空间规划体系，并注重加强纵向和横向的协调。

但到目前为止，我国还没有形成一个由浅入深、由粗到细、由整体到局部，相互衔接且环环相扣的区域规划体系，不同空间尺度的区域规划内容和深度差别不大。

一般来说，越基层的规划，其规划内容越具体详细，操作性也就越强。

因此，区域规划内容应具有一定的层次性。

科学确定区域规划调控范围，实现由物质建设规划向经济发展规划的转变：借鉴发达国家经验，我国区域规划应由以往的产业布局和基础设施建设向改善发展环境、增强软实力转变。

同时，主要是采用公众参与和广泛的社会支持，以动员各种社会资源参与规划制定和实施。

设立专门的区域规划管理机构，建立健全必要的法律保障体系：区域规划的法律程序涉及到了社会公正和民主等体制性问题，是我国社会主义市场经济制度建设所必需构建的重要
组分，但在我国仍是一个相当薄弱的环节。

所以我国区域规划工作须走向法制化、民主化和科学化，进一步加强区域规划管理部门的组织建设和能力建设，尽快制定出台《区域规划法》，建立健全符合我国社会主义市场经济发展需要的区域规划法律保障体系。

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