国有企业的性质、目标与社会责任

国有企业的性质、目标与社会责任

黄速建余菁

（发表于《中国工业经济》2006年2月）

［摘要］国有企业的社会责任，是社会对国有企业的行为的客观期望，它由国有企业的性质所决定，具体体现为国有企业的非经济目标和经济目标。本文分析了当前一些国有企业因为追逐经济目标而舍弃非经济目标的案例。我们认为，重申国有企业的性质和目标，强调宏观层面的国有企业的社会责任，有助于进一步推动国有企业的制度建设，以克服当前我国市场化进程中不断滋长的国有企业逐利冲动对国有企业的发展和社会经济进步带来的负面影响。

［关键词］国有企业；社会责任

［中图分类号］F270［文献标识码］A［文章编号］

一、国有企业的性质

国有企业是一种政府参与和干预经济的工具与手段，是政府针对出现或可能出现的市场失效①问题而代表公众利益所采取的诸多政策举措的一种。在这个层面上，国有企业与政府影响经济的其他手段，比如，对企业的补贴、产业政策、管制政策等，都是同质的制度安排。从理论上说，一国政府之所以选择以国有企业这种方式影响经济，那仅仅是因为在实现既定的施政目标方面，它比其他的影响经济的方式来得更为有效，实施成本更低。

一般而言，在市场经济较为发达的国家，政府采用管制政策等其他手段，就可以达成和通过国有企业来干预经济相同的政策目标，且成本会更低。在市场经济发达国家，有一个重要的概念是公共企业（Public Enterprise，也译作“公营企业”），它比国有企业的含义更广，还包括政府不拥有所有权但可以特殊的（指非针对一般企业的）法律规范对其施加支配性影响的企业。比如，在美国，联邦政府公司（Federal Government Corporation, FGC）中有一类是私人持有的FGC，这类公司的所有者不是政府，但它们在经营活动中会获得政府的或公共基金的拨款，因而要遵守其他私营企业不需要服从的一系列的特殊的法律法规（M. J. Whincop，2004）。这类FGC属于美国公共企业的一种，它们是发达市场经济体制下自由企业制度与国家干预经济的制度相结合的一个范例。

在市场经济较不发达的国家、尤其是经济转轨国家，在配套的市场机制、法律制度和行为规范供给不足的环境里，政府的其他影响经济的手段往往不成熟。在这种情况下，为达成特定的施政目标，政府通过国有企业这种方式干预和参与经济活动，就有可能起到其他政策手段所没有的效果，其成本也相对较低。

1. 市场经济体制中国有企业的性质

［收稿日期］2005-12-20

［作者简介］黄速建（1955－），浙江开化人，中国社会科学院工业经济研究所副所长，博士生导师，经济学博士；余菁（1976－），江西南昌人，中国社会科学院工业经济研究所副研究员，管理学博士。

①常用的说法是市场失灵，它的含义是指相对充裕（足够长而不是无限长）的时间里，市场或自由企业制度所不能解决的问题。市场失灵的存在，使得政府在必要的情况下要干预经济。本文使用的“市场失效”的含义更广，它力图表达这样一层意思――“市场失效”是在既定的时间约束之下，市场机制与自由企业制度所不能解决的问题。市场失效的存在，使得政府不仅要以非市场常态的手段来干预经济，还要以接近市场常态的手段来参与经济。另一点需要强调的是，这里所定义的国有企业是以市场为体的经济体制中的国有企业，这其中隐含的假设是，国有企业制度和其他的政策一样，都是对市场制度的补充性制度安排。在另一种经济体制――自由企业（市场）不见容于其的经济体制中，国有企业从属于一组对市场制度的替代性制度安排，而这不在本文讨论的范围之内。

在发达的市场经济体制下，国有企业通常可以用作政府达成以下经济干预目标的手段：（1）国有企业可以被用作为一段时期内实现国家社会经济发展战略，或者是，改善一个国家的国际市场竞争地位的有效手段。国有企业的定位，首先应与一个国家经济发展的阶段（任务）相适应（吕政，2002）。一个国家的社会经济发展战略中，可能既有经济赶超的目标，也有特殊的国际形势下所形成的国家安全目标和重要产业的国际竞争目标。正如我们可以看到的，后发展的国家往往选择以建立国有企业的方式，来促进资本密集型工业、高技术产业和战略性产业的发展，加快本国的工业化进程。其次，许多国家出于改善本国的贸易地位的考虑，除了使用关税等手段外，会设立专门的国有对外经贸公司。不少经济刚刚起步的发展中国家设立的国有贸易公司，其公司使命之一是要确保为本国获取稳定的、必要数量的外汇收入。许多国家为其主导性的出口资源/产品或重要的进口资源/产品，设立专门的进出口贸易公司。比如，哥伦比亚的国有咖啡出口公司，重要石油生产国的国有石油公司，南美洲国家的国有矿业公司，其设立意图都在于提高该国在国际市场上的卖方地位（R. V ernon，1979）。还有一些国有贸易公司，基本职责是保障本国战略性资源/产品的稳定供应，比如，我国的中国储备棉管理总公司（以下简称“中储棉”）。最后，各国政府除了市场化的手段之外，还会采用补贴或国有化的方式来救济其衰退产业或国际竞争地位日益降低的产业。即使是在美国这样的发达国家，当铁路客运业由于技术进步和市场需求转移原因成为民营企业经营普遍亏损的行业之后，政府也在20世纪80年代末成立了联邦铁路客运公司，将铁路客运的主体部分改为公营（钱津，2000）。

（2）国有企业可以被用于解决某个时点上的经济结构失衡问题，促进经济结构合理化和优化。这其中既涉及地区经济发展的不平衡问题，也涉及到不同产业间发展不平衡的问题。

这些问题的出现，一种可能是因为国家现行经济政策与市场体制，无法激励足够多的民间资本自觉进入这些领域，比如，落后地区的基础设施建设，投资大、投资回收期长，就缺乏对民间资本的吸引力。另一种可能是虽然民间资本有意愿进入这些领域，但政府无法以足够低的管制成本引导民间进入者以自律的方式开展生产经营活动，服务于整个国家经济结构平衡的需要。比如，垄断产业的民营企业在缺乏市场竞争和完备的管制约束的情况下，大多倾向于滥用排他性权利或有优势的市场地位牟取暴利，向消费者提供劣质的产品与服务。

（3）国有企业还可以被用作为平抑经济周期的大起大落的稳定器。在和平时期，国有企业能够在不同领域发挥“蓄水池”的作用，当一个国家、地区或行业经济处于景气周期中，国有企业的边界可以适度收缩；而在经济周期步入低谷时，国有企业的边界可以适度扩张，起到稳定社会经济的作用。在发生战争或重大的经济危机这类极端的情况下，国家可以通过新设国有企业或通过国有企业以大面积的并购或接管的方式，挽救陷于经营困境的民营企业，增加全社会的投资，增加就业机会，平抑物价水平，以克服经济动荡和带动经济复苏。

2. 社会主义市场经济体制中国有企业的性质

社会主义市场经济体制中的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间有区别。这种区别集中表现为，在社会主义市场经济体制中，国有企业不仅是政府干预经济的手段，它是政府参与经济的手段。作为参与经济的手段的国有企业，与作为干预经济的手段的国有企业相比较，前者在数量上要多很多、分布领域要广很多、企业组织形态也要更为复杂。虽然在当前的时点上，两种体制下的国有企业的区别是显而易见的，但是，二者之间的区别的程度到底有多大，是根本性质上的、质的差异，还仅仅是表现形式上的、量的差异？二者之间的区别的存续期到底有多长？是仅仅存在于近些年的经济体制转轨的过渡时期，还是将长期的存在？关于这些问题，国内学者在认识上是有分歧的。

有影响力的观点大致可以概括为以下三类：

第一类观点认为，我国的国有企业与其他国家的国有企业的性质是相同的。相应地，我国国有企业改革的目标完全可以国外国有企业的成熟模式为参照，充分借鉴国外国有企业私