改革与创新并举建立现代社会组织体制湖南省社会组织管理创新研究李劲夫

第4期改革与创新并举建立现代社会组织体制
———湖南省社会组织管理创新研究
李劲夫方明
（湖南省民政厅，湖南长沙410008）
［摘要］如何适应新形势下社会组织管理创新的需要，这是党的十八大提出的创新社会管理的重要课题。

文中分析了湖南社会组织的现状，提出了破解湖南社会组织发展瓶颈的良方。

［关键词］湖南省；社会组织管理；创新［中图分类号］C916.1
［文章标识码］A
［文章编号］
1671-5136(2012)04-0011-07
［收稿日期］［作者简介］2012-12-11李劲夫，男，湖南省民政厅副厅长、湖南省社会组织党工委副书记、硕士；方明，男，湖南民间组织管理局副局长。

所谓社会组织管理，是指组织领导对社会组织运行过程的操纵全过程。

社会组织的管理过程就是围绕
社会组织目标、调动各种资源、运用一切手段操纵社会组织的运行、以确保社会组织目标得以实现的过程。

社会组织管理是整个社会管理不可或缺的一部分，是各级党和政府必须引起高度关注、摆上重要日程的一项执政基础。

刚刚闭幕的党的十八大用了四个“加快”对加强和创新社会管理作了浓墨重彩的强调：加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政府主导、覆盖城乡、可
持续的基本公共服务体系；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治
理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。

本文着重从剖析湖南社会组织管理的现状着手，探寻湖南社会组织创新管理的途径、推进思路及对策建议。

一、湖南社会组织管理的现状
社会组织作为公共治理结构的一部分，作为政府沟通不同人群、不同利益群体的桥梁和纽带，在自身得到快速发展的同时，也越来越受到各级政府的重视和社会公众的瞩目。

近年来，湖南省社会组织管理处于“创新变革期”和“矛盾凸现期”：一方面，伴随着湖南政治体制和社会管理体制改革的深入，各类社会组织纷纷登上历史舞台，活跃在社会每个角落，他们以公益互益的价值取向、自律互律的运行特点、无偿低偿的社会
服务，发挥了政府组织、企业组织不能替代的作用。

但另一方面，由于社会环境和自身环境的局限，社会组织
在运行中矛盾重重、困难重重，新旧问题犬牙交错。

具体表现为：
1、快速发展与极不平衡的矛盾
近年来，随着湖南省经济社会的快速发展和人民群众结社的愿望日益高涨，湖南省社会组织得到了快速发展。

截至2012年6月底，全省社会组织总量达18955个，其中社团11240个，民办非企业单位7567个，基金会148个。

社会组织总数是2002年的2.9倍。

目前仍以每年10%左右的速度发展，远远高于全国社会组织增长比率。

如2010年年底到2011年年底，全国社会组织总量由44.3万个增加到45.75万个，增幅为3.2%，而同期湖南省社会组织总量则由17229个增加到18955个，增幅为9.8%。

湖南省各市州社会组织发展情况见表1。

表1湖南省各市州社会组织统计表(截至2012年6月30日)
长沙民政职业技术学院学报
Journal of Changsha Social Work College
第19卷第4期2012年12月
Vol.19No.4
Dec .2012
长沙民政职业技术学院学报2012年
湖南省社会组织总量的增长与地区差异明显是同时存在的。

长沙、常德和衡阳明显处于第一梯队，而张家界、娄底和湘西自治州则处于队尾，3市（州）相加还不及长沙一市。

就每万人拥有社会组织量而言，长沙每万人已有3.4个，而张家界等市州每万人拥有社会组织平均只有2个。

这相较于全国平均3.4个还有一定的差距，而发达国家每万人拥有30个以上社会组织，发展中国家平均10个以上。

与湖南省社会组织总量快速发展形成强烈反差的是全省社会组织发展的不平衡性。

据民政部国家民管局数据统计，2010年底，全国社会组织实现固定资产总值1089亿（平均每个社会组织23万），专兼职工作人员共计1200万人左右（平均每个社会组织26个）。

而据湖南省2010年度检查时调查统计，全省近17000家社会组织拥有固定资产总值不到30亿，专兼职工作人员总计22万人左右，即平均每个社会组织拥有不到16万的固定资产和12个专兼职工作人员，而且如果去掉实力相对较强的省本级社会组织，市州和县市区社会组织固定资产拥有量和专兼职工作人员数将更低。

2、民间高度重视与高层相对忽视的矛盾
随着社会经济的快速发展，物质生活日趋丰富的人民群众自愿结社的愿望日趋强烈。

近几年来，湖南每年受理申报社会组织数万件，经审核符合条件已登记的社会组织达1000多家。

近三年湖南省社会组织登记情况见表2。

表2近三年湖南省社会组织登记情况统计对比表
然而由于认识上的误区及其他因素的影响，各级党委政府对社会组织的重视程度和实际支持力度还远远不够。

体现在：
（1）认识不够。

虽然中央对社会组织的发展管理已经有了明确的指导思想，但一些地方和部门对社会组织在经济社会发展中的地位和作用仍然存在认识偏差。

一种是忽视、限制、否定甚至“妖魔化”社会组织的倾向，将社会组织视为“洪水猛兽”，处处加以约束、阻挠其成立和发展；另一种是将社会组织“行政化”，把社会组织当作行政权利的延伸，将本属于政府或部门职
责的事物“责成”社会组织办理，并安插行政、公务人员进驻社会组织担任要职，有的甚至还给社会组织定级定编。

（2）支持不够。

社会组织在国外已成为鼎足政府和企业的“三驾马车”。

从社会组织支出占GDP的比重看，世界上有36个国家平均值为4.6%，发达国家占7%，我国仅占0.3%，湖南省就更低。

从就业贡献看，社会组织工作人员占非农业就业人口比重世界平均水平为4.4%，有些国家达10%以上，我国约占0.9%，而我省仅占0.4%。

国际上把社会公共服务分为36种供给方式，其中由社会组织承担的占了多数，涉及到政府公共教育、环境、住房、社区公益事业、治安、医疗、慈善、培训等职能。

在美国，医疗行业中50%以上的病床设在非营利医院。

50%左右的高等学校、95%的交响乐团以及60%的社会福利机构都是由社会组织承担，社会组织提供的公共服务占到一半以上，形成了公办、民办共同发展的格局。

而我国仍主要依靠国有事业单位提供医疗、教育、社会福利等事业。

造成这一局面的原因之一是包括湖南在内的许多地方政府主抓经济，对社会组织的影响力及登记管理工作还摆不到重要工作日程中，对社会组织的发展不加过问、任其“自生自灭”。

最典型的是，国外和国内一些经济发达地区现在普遍实行的国家购买社会组织服务项目，在湖南省仅有长沙市近二年开展了部分试点（长沙市开福区2010年出台了《社区管理社会扶持奖励办法》，去年安排了2100万元用于39个管理创新项目，其中社会组织600万元，免费提供3000平米的办公场地）。

其他部分市州县市区尽管也做过一些职能委托，但并没有上升到制度性层面。

究其原因，有的是因为对社会组织不放心，有的是因为部门利益，但也有许多是因为政策性瓶颈。

目前我国的《政府采购法》没有将服务项目纳入采购范围，购买的客体也没有社会组织，购买服务无法可依。

可喜的是国家已经意识到了这一短板，根据国务院指示精神，财政部会同国家发展改革委、民政部正就准备出台的《关于政府向社会组织购买服务的指导意见》征求意见，相信不日即将出台。

3、重登记与轻管理的矛盾
社会团体登记工作事关全局，各级民政部门尤其是从事社会组织登记管理工作的同志高度关注，申报时论证、调研、座谈、集体研究、实地考察等等，程序繁琐。

而一旦社会团体成立后，登记管理机关则好象已置身事外，剩下的都交给社会组织自己或其业务主管
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单位。

这一方面固然有人手不够的客观因素，另一方面是登记管理机关存在认识误区，认为社会组织成立后能否正常运作、有效管理，这是社会组织内部事务，只要其不出事或不出大事就行了。

再说现在实行的是“双重管理体制”，即便出事也先问责业务主管单位。

许多登记管理机关对社会组织的日常活动和内部事务不闻不问，只是年检时打交道。

而业务主管单位仅对本部门本系统的企事业单位或个人发起成立的社会组织热心支持，而对跨部门、跨行业或纯民间发起成立而依职能由其业务主管的社会组织大多不过问不关心，甚至有个别业务主管部门不仅不关心支持其主管的社会组织，还要对其收取一定的管理费用。

4、责任日趋繁重与人员相对偏少的矛盾
近几年，湖南省社会组织数量以每年递10%的速度在快速发展，社会组织的总量较10年前翻了一番还多。

在新形势下，社会组织登记管理工作日趋繁重。

如最近几年增加的党建、评估及阶段性集中清理“小金库”、创先争优活动等，这一方面说明社会组织在党和政府中的地位和作用越来越大，但同时也增加了相应的工作量。

绝对数量翻番，工作量成倍增加，但全省社会组织专职登记管理人员数量却没什么变化，机构、编制、经费也还是老样子。

试想一个市州少辄有一二千家社会组织，而其专职登记管理人员仅有一二个；一个县市区至少几十上百家社会组织，而全省122个县级行政区划中，单设民间（社会）组织局（科、股）的仅有42个，有近三分之二的县级民政部门没有单设社会组织管理机构和配备专职工作人员。

5、局部创新与整体滞后的矛盾
全省部分市州和县市区近几年来，在当地党委政府的重视和支持下，相继出台了许多支持社会组织发展的政策和措施，有的还对原有的管理体制进行了大胆改革和创新。

开福区、桃源县打破常规、积极探索社区类社会组织降低准入门槛、实行登记备案制度，取得了明显成效。

常德、长沙等地敢于突破以往的条条框框，大胆借鉴广东、上海等地的先进经验，在全省率先对公益慈善类、社会福利类、社会公益类和工商登记类社会组织直接登记，这是管理创新的有益尝试。

但相较于广东、上海等在社会组织管理创新上走在全国前列的一些省市，湖南省社会组织管理创新的步伐是缓慢的、力度是不够的、整体是滞后的。

如在探索直接登记上，广东省早在2006年就实施了《行业协会条例》，把业务主管单位改为业务指导单位。

2010年更是将双重管理体制改革为行业协会、公益性社会组织和经济类社会组织。

2011年制定了《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，规定除特别规定、特殊领域外，从2012年7月起，社会组织直接向民政部门申请成立。

在推动政府向社会组织转移职能上，广东省将3大类17项职能通过授权、委托及其他适当方式依法转移给社会组织，在部门“三定”规定中明确转移事项。

深圳在改革中明确提出，凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位。

上海市浦东新区把37个审批事项连同配套资金转移给了社会组织。

在推进政府向社会组织购买公共服务上，北京市筹集社会资金22亿多元，支持1800多个社会组织实施2735个公益项目；2009年，上海市从福彩公益金中列支5000万元，鼓励扶持有能力的公益性社会组织参与公益服务项目。

成都市出台《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》：从2012年起，凡符合政府购买社会组织服务范围的项目，原则上须安排不低于20%的项目资金向社会组织购买服务；到2013年，在准公共物品领域基本建立政府购买社会组织服务的机制；力争到2015年，实现“应购尽购”。

二、湖南社会组织管理创新探索
由于存在着诸多制约发展的瓶颈，湖南社会组织管理如果只是进行某些表面上的修订和补充，显然已不能满足现代社会发展和人民群众结社愿望的要求，迫切需要一场大规模、全方位的大变革、大创新，方能适应整个社会管理创新的需求，方能适应湖南社会组织相较于全国先进省份的“弯道超车”，也方能顺应社
李劲夫方明：改革与创新并举
建立现代社会组织体制13
长沙民政职业技术学院学报2012年
会组织渴望的新一轮管理体制改革的呼声。

(一)营造社会组织创新与发展的环境
社会组织建设是国家现代化建设的重要组成部分，社会组织管理创新是整个社会管理创新的重要课题。

各级党委政府要从战略高度全局高度充分认识社会组织在国民经济和社会发展中的地位和作用，重视和支持社会组织。

一是推动政府向社会组织转移相关职能。

可借鉴和仿效那些已有成功经验的兄弟省市作法，将可由社会组织承担的具体社会事务、微观经济调节职能以及专业服务职能转移或委托给具有相应能力的社会组织承担，从而一方面减少行政成本、提高行政效率，另一方面将这些辅助职能让渡给社会组织，解决政府、市场、社会相互越位、错位、缺位的问题，让市场更好地发挥作用，让社会更好地自主治理。

对此，高层领导早有认识。

2012年11月26日，李克强在会见防艾民间组织负责人时说：“经济发展要更多地发挥市场作用，而社会发展就要更好地发挥好社会的力量”。

他指出：“很多事情都靠政府包办，办不了，也不一定能办好。

我们应该更加鼓励发挥好民间社会组织的作用，通过社会体制的改革来加强社会建设”。

二是推进政府向社会组织购买公共服务。

目前“花钱买服务”已成为许多国家的通行做法，也是政府扶持社会组织发展的重要方式和手段。

许多地方政府出于对社会组织的同情和理解，或多或少地给予了一定的财政支助，但这充其量只属于一种基于道义的“人道关怀”，受领导认知水准和人事变迁的影响，社会组织需要长期“输血式关心”、“制度性关怀”的境况依然没有得到改善。

其实，对那些统计与调查、行业标准制定、专业技术认定、职称评审等基本能力，社会组织均已俱备，而且由于他们触角延伸的深度和广度都较政府职能部门具有优势，所以他们完成的速度、质量及信誉度毫不逊色于政府。

政府应该在指导和出台购买服务的指导思想、基本原则、实施范围的基础上，对那些具备资质的社会组织大胆赋予重任，同时，要加强对政府购买服务进行调研论证，出台相应政策，规范购买服务的项目，建立购买服务平等的合同契约关系，将购买服务纳入公共预算，完善严格的评估监督体系，使政府购买社会组织公共服务经常化、规范化、制度化，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”变为“政府购买服务、实施评估监督”的方式。

三是争取地方财政设立社会组织专项发展基金。

据学者对34个国家的研究，各国政府的财政支持已经达到社会组织总收入的34%，发达国家社会组织来源于政府的收入达到48%。

随着社会经济的快速发展，国家和地方财政完全有能力扶持和帮助包括社会组织在内的特定人群，使人民群众直接受益。

2012年国家财政部拿出2亿元支持社会组织参与社会服务项目。

湖南省批准的3个项目的直接受益对象上万人，取得了很好的效果。

如果省内各级政府财政能仿效中央财政设立相应社会组织专项发展基金，那对全省各级社会组织运作项目无疑会起到“雪中送炭”的作用。

四是创建社会组织孵化机制。

社会组织在萌芽期和初创期，由于在专业知识、能力和财力等方面的欠缺，迫切需要政府或相关部门的扶持和帮助，手把手教他们怎样创办社会组织、运作社会组织并使之成长壮大。

这个过程，我们叫做孵化过程。

整个过程是按照“政府支持、民间运作、专业团队管理、政府和公众监督、社会组织受益”的孵化模式，面向社会组织提供活动场所、能力建设和信息服务，对进入孵化基地的社会组织进行多方面的帮助，对初创时期的社会组织提供关键性的支持，扶助这些公益组织逐渐成长。

这既需要政府的政策性支持，也需要政府的财政性支持。

当下，许多“先行先试”的省份都是从本级福彩公益金中拿出专项基金对此进行扶助。

湖南省2012年开了本省先河，省本级安排了200万元福彩公益金以项目的形式进行了相应扶助，但力度还应该加大。

目前，长沙市本级及部分县市区也设立了孵化基金，创办了孵化园。

长沙市本级社会组织孵化园目前已孵化出园10多家初创社会组织。

五是制定和完善配套政策。

近年来，民政部和有关部门从财政、税收、社会保障等方面出台了一系列扶持社会组织发展的配套政策，初步建立了以民政部门的年检、评估为依托的民政、财政、税收三部门相互配合的社会组织税收优惠和监管体制。

湖南省本级和部分市州如长沙、常德、衡阳等地也分别以党委政府的名义出台了相应的地方政策措施。

但整体来看，大方针具备，操作层面不完备。

一则没有出台相应的操作细则，使上面的政策流于形式，二则没有延伸到社会组织的人事、劳资和社会保障等方面。

下一步，我们要完善配套扶持政策。

重点制定并完善对社会组织尤其是公益慈善类社会组织的税收优惠政策。

出台专项鼓励到社会组织就业的政策，支持社会组织开展各种就业培训，充分挖掘社会组织促进就业的潜力。

加强领导班子建设，建立稳定的社会组织工作人员队伍，推行社会团体和基金会秘书长持证上岗制度，逐步实现工作人
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员的职业化、专业化。

(二)创新社会组织登记管理模式
登记管理体制不完善是当前制约我国社会组织发展的主要屏障。

在这方面，湖南要做的工作还很多。

一是探索直接登记新模式。

业务主管和登记管理分开的“双重管理”登记管理模式是我国现阶段社会组织登记管理的运作方式，在过去，这种模式对于发展和完善社会组织、规范运作社会组织均起到了很大的作用。

但随着社会环境的变迁，尤其是人民群众结社愿望日趋强烈以及政府职能转换，这种模式越来越不利于社会组织的发展，从某种意义上来说还严重约束了社会组织。

十八大报告将“现代社会组织体制”的建设作为社会建设和社会体制改革的一个重要组成部分，意味着需要重新构建政府与社会组织的关系，重构社会组织规范发展的法律体系，废除“双重管理”这个改革障碍，实现社会组织直接登记。

变“依附”为平等的合作、伙伴关系，激发社会组织的活力。

目前湖南省长沙、常德等地在全省率先对公益慈善类、社会福利类、社会公益类和工商登记类社会组织直接登记。

下一步，我们要好好总结全省试点市州的经验，借鉴广东等省份的作法，出台相应政策甚至地方性法规，进一步完备操作层面，力争使试点扩面或全面开花，从而促进湖南省社会组织登记管理体制逐步由重入口登记向兼重准入和日常管理转变，由重行政控制向依法发展方向转变。

二是对社区（乡镇）类基层组织实行备案管理。

社区（乡镇）类社会组织是最植根于群众、最为群众喜欢又最能服务群众的基层社会组织。

过去，由于开办资金、活动场地、会员人数甚至规章制度等不符合相关法律法规要求，这类基层草根社会组织得不到政府层面的认可，不能登记注册而游离于“合法组织”之外。

目前，全省经民政部门登记备案的农村专业经济协会有2113个，城市社区社会组织有3186个。

为适应公共管理和服务重心下移，我们要大胆探索实行由县市区民政部门统一备案，由街道办事处（乡镇政府）作为业务指导单位并履行指导监管职责的备案管理制度，并适当放宽准入条件，降低登记门槛，简化程序。

要贯彻落实好《湖南省民政厅关于做好社区民间组织登记管理和培育发展工作的通知》（湘民民发〔2007〕6号）精神，对成立社区社会组织的活动资金降低到3000元，并且“要重点扶持发展公益性、服务性社区民间组织，特别是为社区老年人、少年儿童、残疾人和下岗失业人员服务的社区民间组织，逐步引导社区民间组织成为社区服务的主体力量”。

要积极制定和落实扶持政策，在场
所、经费等方面对城乡社区社会组织予以支持，发挥他们在拓展社区服务、推进社区自治、加快新农村建设、促进城乡和谐发展中的积极作用，使得大量活跃于社区（乡镇）、为基层群众服务但又暂不具备法人条件的社区社会组织能够取得合法地位并进入政府的管理视野。

逐步实现国家《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》要求的“到2015年末每个社区拥有5个以上的社区社会组织”。

三是推进行业协会商会改革。

国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号），就拓展行业协会的职能、改革行业协会的体制机制和相关扶持政策作了规定。

《湖南省行业协会管理办法》（2005年，省政府令第201号），要求“各级人民政府应当将行业协会的发展纳入本地区社会经济发展规划，加快政府职能转变，将行业协会能够自律管理的事务逐步转移由行业协会承担，支持和保障行业协会独立开展活动”，“各级人民政府应当鼓励和支持行业依法组建协会，促进、扶持行业协会健康发展”，“企业和其他经济组织应当积极发起组建、加入行业协会，认真履行会员职责，并在资金、人员、办公条件等方面为行业协会提供支持”。

当前，我们除了要贯彻落实国办和省政府令外，对于行业协商会，我们主要是要加大力度推行“五脱钩”，即行业协商会在职能、机构、人员、财务和办公场地等方面与政府部门完全脱离，使行业协商会完全具有“民间性”和“自主性”。

对于异地商会，我们在规范其发展的同时，要大胆探索异地商会登记管理权限下放的方式方法。

(三)创新社会组织监督管理体系
社会组织监督管理是保障社会组织沿着正确轨道运行的手段。

近年来，在党委和政府领导下，各级民政部门出台和完善监管措施，加大监管力度，提高监管能力，管理制度逐步完善，管理手段日趋改进，形成了党委领导下的政府管理、社会监督和社会组织自律相结合的管理格局。

但还有需要进一步强化的方面。

一是强化和改革对社会组织年检程序。

社会组织年检，是两个《条例》明确规定必须要开展的一项工作。

年检是登记管理机关对社会组织监督管理的最直接最重要也是最有效的手段和方式。

然而，过来的年检只侧重于形式和表象，如检查社会组织的换届情况、活动开展情况、财务情况、重大事项报告情况等，而且采取的形式主要是通过社会组织自我材料的检查，存有很多漏洞，也容易流于形式。

对社会组织的年度检查内容应该每年不断变换，每年根据重点和中心工作加入
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