047.深圳原农村土地的二次开发模式探讨——基于土地增值收益分配的视角

深圳原农村土地的二次开发模式探讨
——基于土地增值收益分配的视角
郑坚，李昕
摘要：深圳未来的城市发展，重点在存量土地的再开发。

虽然深圳土地早已全盘国有化，但土地的实际掌握者仍为原农村集体经济组织和村民，为解决这种“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳政府倡导未完全厘清征（转）地补偿关系的原农村土地可以通过城市更新和土地整备等方式直接进入城市土地的二次开发过程。

在此过程中，政府、原农村集体经济组织、开发商等将形成新的土地增值收益分配格局，重新切分市场蛋糕。

本文主要以深圳市宝安三围社区土地整备项目为例，探索深圳市原农村土地二次开发过程中如何通过利益共享原则形成新的土地增值收益分配格局，以促进土地的存量利用。

研究发现，土地整备相比于传统征地手段，在政策操作、土地确权、补偿措施等方面有了极大的改善，土地增值收益分配格局趋于合理，并一揽子解决社区的土地利用、管理、利益和发展困境。

但相比于城市更新而言，土地整备为政府所主导，可获得增值收益远小于市场主导的更新所得，因此应尽快探索如何利用土地增值理论区分或结合不同二次开发政策，共同促进原农村土地的再发。

关键词：原农村土地，土地开发，存量挖潜，土地整备，城市更新，土地增值收益
1.引言
2015年深圳全市生产总值达到1.75万亿元人民币，户籍人口和常住人口分别为300万、1300万，并且实际上管理着2000万的人口。

深圳，是一个经济大市、人口大市，但却是一个土地小市，在1997平方公里的土地总面积中现状建设用地占968平方公里，剩余不到8平方公里的新增建设用地，寸土寸金的现实倒逼深圳必须走存量挖潜的道路。

为更好地迎接“存量时代”的带来，深圳市在土地利用总体规划、城市总体规划、近期建设规划中都制定了相应转变的土地利用目标，但依然收效甚微，究其原因是深圳市内部存在着规模巨大的“合法外土地”和“违法建筑”，致使改革的推进受限于深圳特有的“历史遗留问题”。

改革30年，深圳的发展取得了非凡的成就，自1987年深圳土地的“第一拍”，打开了工业化、城市化的土地之门。

1992年后深圳发展更加迅猛，亟需大量新增建设用地，在此背景下深圳于1992年、2004年完成了“统征”、“统转”，以此实现深圳市全域的土地国有化，终结了原先国有土地和农村集体用地并存的二元格局。

始料不及的是，由于“转地”补偿标准过低，原村民及基层社区组织纷纷抵制，并在自己实际可以控制的土地上“种房保地”，形成“违建”和“抢建”高潮。

深圳大量土地陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，市政府、原村民集体，乃至整个市场都不是赢家（周
其仁，2014）。

为应对天量的“合法外土地”和“违法建筑”，促进土地的存量开发，深圳于2009年、2011年分别推出城市更新与土地整备政策。

目前，城市更新与土地整备是深圳原农村土地进行二次开发的主要政策手段，两者均不同于传统的集体土地国有化再进入开发的过程，该过程中将产生巨大的土地增值收益。

而深圳原农村土地是通过行政管理方式直接国有化的农村土地，其利益博弈的焦点是在于土地开发利用及利益分配问题，这些问题尤其在城中村土地二次开发过程中日益凸显。

本文将在对土地增值收益分配机制综述的基础上，结合实际案例，呈现原农村土地二次开发——土地整备操作过程，探讨分析土地利用及土地增值收益分配的问题。

2.原农村的土地增值收益的形成与分配
2.1.概述：土地增值收益分配机制
关于土地增值收益的研究，由于土地制度的不同国外在该方面的涉猎较少，而国内有关的研究比较多元且相对成熟，主要集中在“土地增值收益分配的理论依据”、“增值收益额的确定与分类”、“增值收益分配的现状”、“原则及方式”等方面的研究。

有关土地增值的分类及来源，周诚（1994）认为以土地价值构成来分类，可分为土地物质价格增值和土地资本价值增值两类；按其形成原因来分类，可分为“自然增值”和“人工增值”两类。

而比较成熟的土地增值收益分配原则可大致分为三种：“涨价归公”、“涨价归私”、“公私兼顾”，程雪阳等（2014）认为土地增值收益应在符合比例原则的基础上“归公”，并强调市场价格补偿和合理征税以及政府规划管制将发展权市场化的土地增值收益分配模式。

而作为“涨价归私”的主要代表者周天勇则认为，农转非之后土地增值应当归农民集体及个人所有，政府应当通过税收来调节过高的所得部分。

还有部分学者认为土地增值收益应考虑公私兼顾，在公平补偿农民的前提下，剩余部分归公以作为支援农村建设并适当兼顾城镇建设（杨红朝，2014）。

图1土地增值收益分配的三种价值取向
2.2.深圳原农村土地增值收益的形成与分配
城市化进程中，农村集体土地国有化主要有两种方式，一是通过传统征地模式
逐步转为城市土地（罗丹，2004；朱连奇，2007），二是通过直接行政区划调整或管理方式直接转为城市社区（秦瑞英，2008）。

深圳农村集体土地在名义上已经完成国有化过程，但这部分土地却实际仍被原村民和原村集体占用、使用和管理，是比较特殊的土地使用类型。

与一般集体所有经征收后成为国有储备用地（ΔI1），进行招拍挂出（ΔI2）让房地产二次开发（ΔI3）后继而推进土地再开发（ΔI4）工作的不同，深圳土地是形式上国有实际上集体控制并使用的局面（ΔJ1），其后通过城市更新等方式直接进入土地二次开发过程（ΔJ2）实现真正意义的国有化，之后才推动土地再开发工作将和国有化土地增值收益一直（ΔI4）。

图2 城市土地增值收益的形成（引自岳隽《深圳原农村土地二次开发模式统筹研究》）
对于国有化土地而言一般需要经过3个阶段获得增值收益，但对于深圳原农村的土地增值收益的形成主要通过2个阶段实现，第一阶段是已建集体用地被动纳入城市土地过程，增值收益来源于城市土地的整体价值的提升，但由于这部分土地并非完全国有化，其市场价值与国有储备用地存在一定差距。

第二阶段就是原农村土地在产权尚未完全厘清的情况下进入存量一级和存量二级联动开发，这部分土地增值收益巨大（岳隽，2015）。

深圳合法外用地经开发的增值收益分配方式根据具体情况不同，而对于经城市更新和土地整备等方式进行二次开发的土地，一般的做法是政府回收部分土地的同时再划定或保留部分土地于原村民，划定和保留土地的增值收益由原村民和原村集体共享，但政府使用公共政策管理工具予以调控。

从深圳原农村土地增值收益的形成和分配情况来，深圳土地增值的方式多为人工增值，在处理土地增值收益分配的方面也主张“利益共享”原则，与“公私兼顾”分配的原则相似，希望通过利益共享实现多方共赢的结果（岳隽，2015）。

3.城市更新与土地整备土地增值收益分配探讨
2009年，广东省出台“三旧改造1政策”，深圳市于同年12月出台了《深圳市城市更新办法》，对城市更新进行政策规定。

其主要做法是，引入市场开发主体，“自上而下”对项目地块上的全部物业进行重新规划并实施二次开发。

起初，城市更新政策要求项目用地必须为合法用地，但由于深圳市的土地权属导致项目推进十分缓慢。

于是逐渐放宽城市更新项目的准入标准，即申报面积中五类合法用地2占到总开发面积的70%。

在符合城市更新中的原农村合法外用地标准后，依据20-153政策，剩余40%合法外用地运用利益共享的原则，将20%用地由政府进行土地整备后调控土地增值收益，80%由原农村集体进行城市更新，并拿出其中15%作为公共服务设施的配套用地4，即32%归政府，68%归村集体和开发商。

深圳市土地权属复杂，合法用地与合法外用地插花交织，虽然城市更新项目的准入门槛有所降低，但依然不能涵盖所有的土地二次开发项目。

历史遗留问题最多的大都集中在宝安区和龙岗区，这内部有不少区域面临着“基础差、底子薄、欠账多、边缘化”等问题，导致大多开发商也不愿参与改造，因此深圳市推出了土地整备，其初衷就是基于公共利益需求，“一揽子解决土地历史遗留问题”，对土地进行整理和储备，等待再次开发的机会。

有别于城市更新，土地整备是由政府主导，更关注资源的腾挪和空间的整合，主要有“整村统筹”和“片村统筹”两种情形。

在土地整备政策目前仍在探索阶段，在房屋拆迁补偿方面根据现状房屋权属实施差别化处置。

在土地增值收益分配等方面是对城市更新的借鉴，其收益分配同样以“利益共享”为原则，根据规划划定相应比例的留用地给社区作为发展用地以及给予部分容积率政策，而政府收回剩余用地主要作为公共基础设施用地与储备用地。

4.案例：深圳宝安三围社区整村统筹项目解读
目前，整村统筹是土地整备进行探索及操作的主要形式，其在利益统筹方面的主要做法是1）政府与社区算政策大帐，即通过“留用地+规划指标+补偿资金”的方式，给社区集体保留一定规模的留用地，并提出留用地的规划指标，以满足社区集体的未来发展需求；而留用地之外的土地社区移交给政府，政府并给予一定的资金补偿；2）社区与居民算补偿细账，社区与居民协商两者之间的利益分配方案，并经股东代表大会认可，既要对社区范围的房屋权利人进行补偿安置，也要解决社区
1“三旧改造”一词来源于广东，是广东省在推进节约集约用地试点示范省工作中特有的改造模式。

其中“三旧”，分别指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”。

2城市更新管理相关政策中的“五类合法用地”是指“国有已出让用地、非农建设用地、征地返还地、旧屋村用地和‘两规’处理用地”。

3这里的“20-15”准则里的“20”是对更新项目“合法外”用地实行二八分成，当项目申请方同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府后，这部分土地就获得参与城市更新的资格。

4利用“20-15”政策，当申报面积中五类用地占到70%以上时，可以按照20%+80%*15%=32%归国家，剩余68%归集体的方案分配土地使用权。

内部历史遗留问题。

以下所探讨的三围社区整村统筹案例目前仅是开展了可行性研究，并未进入规划研究阶段，因此仅就“政府与社区算大帐”这一阶段进行解读与分析。

4.1. 项目概况
三围社区隶属于宝安区西乡街道办，北靠机场，南临珠江，社区面积为398公顷，并有深中通道和宝安大道等重要交通干线通过，是市规划国土委《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》中首批纳入“土地整备利益统筹试点项目”的社区之一。

其中，根据国家《城镇化地区综合交通网规划》，深中通道被编为G2518国家高速公路，同时被列为广东省“十三五”重点交通项目，主体工程计划于2016年内动工。

图5 深圳通道
图4 三围社区区位示意图 图3 土地整备利益共享的两个层次
图6 土地整备利益统筹试点项目原申报范围
4.2.三围统筹试点范围预选及现状分析
根据《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》，整村统筹整备从原农村社区整体出发，综合考虑项目范围内的合法用地和未完善征（转）地补偿手续用地。

据地籍信息统计，目前三围社区土地权属情况如图所示。

其中，社区实际占有国有土地为合法用地，包括国有划拨给社区用地、国有出让给社区用地、两规处理地、非农建设用地、征地返还地等。

结合法定图则及国土部门意见，社区内经两规处理后的私宅由于建设情况较好及考虑到实际可操作性，将私宅（见图9）、华胜实验学校用地（（见图10）和其他零散用地划出统筹范围，最后获得三围社区的统筹试点预选范围面积为49.65公顷（见图11）。

图7利益统筹试点项目申报范围内地籍信息
明确统筹试点预选范围之后，主要是对范围内用地进行土地权属（见图12）、土地利用（见图12）、现状建设情况（见图13）进行梳理。

其中，土地权属方面以未征转地为主占72.14%，社区实际占有的国有土地占27.86%。

土地利用方面，建设用地、农用地和未利用地分别占57.68%、35.15%、7.19%，其中建设用地以工业仓储用地为主。

目前，预选范围内公共服务设施共有四处，分为三围社区村委会、消防广场、社区健康服务中心、垃圾转运站，建筑质量较好且使用效率较高；现状建筑共有207栋，以工业功能为主，其次为居住功能。

4.3. 整备方案
依据《宝安综合规划（2013-2020）》，三围社区位于宝安太空港片区，并跨越
“三带两心一谷” 空间结构的“西部活力海岸带”与“中部黄金发展轴带”，以提升区域高端产业建设、完善综合商贸服务、岸线休闲尤其功能、促进产业转型升级为目标。

其中，计划于2016年动工的深中通道局部穿越三围社区，作为联系深圳市和中山市的国家级高速公路是广东省的“十三五”重点交通项目，也是三围社区推进土地整备利益统筹项目的重要契机。

土地整备的总体策略是坚持政府主导、社区主体、居民参与的基本原则，综合
运用土地、规划、资金等手段与社区实现利益共享，政府收回公共基础设施用地 ，促进产业升级和片区提升。

具体操作首先是需要保障公共基础设施的落实，其次是划定社区留用地，在保障基础设施用地与划定留用地后剩余用作则上交政府作为政
图9 预选范围内成片私宅 图10 预选范围内学校用地 图11 统筹试点预选范围
图12 地籍信息图 图13 土地利用情况 图14现状建筑物分布情况
府储备用地，以备发展之需。

根据《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》确定社区留用土地规模不得超过20.995
公顷。

在西乡固戍东法定图则（见图15）的基础上，结合深中通道方案，对深中通道及周边用地进行调整获得调整后的法定图则如下图16所示。

三围社区的整备方案主要分为社区留用地方案和政府收回用地方案。

依据法定图则，首先将公共基础设施用地划出合计37.02公顷，包括政府社团用地3.41公顷，绿地21.11公顷，市政公用设施用地0.03公顷、道路用地11.47公顷，涉及的公服主要有片区级狮子山公园和固戍东体育中心，以及社区级三围公园、三围文化中心等。

除去公共基础设施用地后，利益统筹范围内仅剩下12.63公顷用地，包括商业用地2.04公顷、工业用地
9.72公顷和少量道路用地0.87公顷。

根据《关于征地安置补偿和土地置换的若干
5 统筹试点预选范围内社区合法用地共13.83公顷，按照1:1等土地面积留用，未完善征（转）地补偿手续的规划建设用地面积为35.82公顷，其20%的比例为7.16公顷，因此社区留用地面积不得超过20.99公顷。

图15西乡固戍东地区法定图则 图16西乡固戍东地区深中通道调整后法图18政府收回用地方案 图17社区留用地方案
规定（试行）》，拟安置的工业用地规划为居住用地的，按所确定土地安置规模的30%落实，经折算社区留用地可落实15.23公顷用地，符合前述不得超过20.99公顷的要求。

4.4.效益评估
三围土地整备的经济效益分为两部分，社区留用地和政府收回用地的经济效益。

根据《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》，社区留用土地可以自用也可入市开发，自用土地免缴地价，即可获得市场价值5.68亿元6。

若土地入市开发，其经济效益则为入市价值28.66亿元7与补缴地价0.25亿元8的差值，共计约为28.41亿元。

政府则获得社区留用地地价缴收0.25亿元，收回用地建筑拆迁补偿2.35亿元，青苗补偿51.64万元，无经营性用地回收，资金投入合计2.11亿元。

此外，政府收回用地经过空间上的腾挪、整合，实现用地集中相对完整的空间效益，并且能够为后期公共基础设施的落位与市域中重大交通设施的建设推进做好前期准备工作。

表6-1 社区各类用地统计表（单位：公顷）
工业商业合计社区留用地内规划用地面积9.72 2.04 11.76
社区留用地内规划建筑面积18.72 5.38 24.10
表6-2 政府收回用地拆迁补偿资金测算
建筑类型
建筑面积
（万平方米）
重置单价
（元/平方米）
拆迁补偿
（万元）
工业 1.51 2000 3020
居住 5.64 3500 19740
商业0.19 4000 760
合计7.34 —23520
4.5.小结
综上所述，三围社区获得了工业用地9.72公顷、商业用地2.04公顷，若入市开发可获净收益28.41亿元，同时，大量解决历史遗留问题得到解决，合法外用地获得确权，社区内用地能够走正规渠道进入市场开发，促进社区转型、产业升级等。

而政府虽无经营性用地收归储备且需要为整备投入资金2.11亿元，但经过该次整备基本上在能够保障公共基础设施建设用地，并顺利推进国家级深圳—中山高速公路
6根据《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》，留用土地由原农村集体经济组织继受单位自用的，免缴地价。

社区的留用地经济效益即留用土地的市场价值。

留用地土地市场价值=市场单价×指标面积=4500元/平方米×12.63公顷=5.68亿元
7市场价值核算如下：
工业市场价值=11000元/平方米×18.72公顷=205920万元；
商业市场价值=15000元/平方米×5.38公顷=80700万元。

8依据《留用地地价计收规则》补缴地价（商业整村地价容积率4.39）:
工业用地地价=9.72×10%×385=374.22（万元）；
商服用地地价=1.51×10%×2852+（2.04-1.51）×2852 =2093.37（万元）。

建设，促进“新宝安”建设。

通过前期一系列权属梳理、现状分析、政策解读、整备方案及效益评估，在社区集体与宝安区政府层面均对该方案较为满意，基本上三围社区的整备项目是有望继续推进的，但是如前期所分析的，实际上社区合法用地中仍有5.76公顷的用地指标可以落实，但由于为保障公共基础设施建设划去了大量公服用地，因此下一步更需要基于社区层面为整备方案进行规划研究，必要时申请调整法定规划，务求尽可能保障社区利益最大化。

当前深圳合法用地与合法外用地犬牙交错，究竟应先确权后整改还是先整改后确权，在不应强行压制和变相鼓励违建的困境中，土地整备政策的出现可谓是杀出了一条血路，不能再延续传统征地手段，深圳尝试转变思路，通过利益共享的原则，在将蛋糕如何分好的过程中实现合法外用地向合法用地转变，让政府保基础、村民可获益、市场有作为成为现实。

5.结论与讨论
深圳的实践表明，虽然原农村土地二次开发过程中，土地增值收益分配依然存在很多问题，仍然需要更多的实践进行下一步的探索，但是在快速城镇化过程中政府顺应时势转变思路，对于法外用地整理、原农村留用地安置模式的探索，对推动土地完全国有化及深度城市化提供了可行的路径，改革意义重大。

目前，深圳为应对市场兴趣所不及，或需要政府出面把控，以落实基础设施建设为主要目标，推动社区转型发展的项目多采用土地整备的二次开发模式，但土地整备与城市更新在原农村土地增值收益方面存在差异。

根据目前深圳已有的案例实践中可以发现，城市更新项目土地增值空间大，产生的土地增值收益基本大于通过土地整备所产生的收益。

显然，两者在二次开发中所创造的蛋糕不同，城市更新在市场驱动模式下，开发商对主体补偿标准宽松，会极大地影响原农村相关利益主体可获得的收益。

因此，政府除了在土地整备方面继续探索留用地安置补偿的公平措施外，需要加强二次开发模式统筹协调，积极利用土地增值收益调控的若干手段予以平衡，并通过综合考虑多种改造方式并行的方式调整土地整备可操作性。

在深圳，运用土地增值收益理论实践于原农村土地二次开发或并不具有全国性推广的可能，甚至带有深圳曲折历史的烙印，但是在规划土地政策互动探索中提供了如何在城乡统筹背景下通过政策协调来解决问题的一种路径，这种路径将为城市地区解决城市化后遗症所带来全新的理念和技术方案。

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作者简介
郑坚，学生，华南理工大学；
李昕，讲师，华南理工大学。