《环境保护法》的立法理念与模式以大陆与台湾地区环境基本法的比较为分析进路

《环境保护法》的立法理念与模式——以大陆与台湾地区环境基本法的比较为分析进路-法律

《环境保护法》的立法理念与模式——以大陆与台湾地区环境基本法的比较为分析进路

柯坚

摘要：《环境保护法》在大陆环境法体系中处于核心地位，其修订是推进大陆环境法制建设的一个重要立法举措。借助于大陆与台湾地区的环境基本法的比较视角，通过分析与借鉴台湾地区“环境基本法”的立法及其实践经验，以及在大陆与台湾地区不同的立法语境中，区分环境管制立法与环境政策立法的不同意义，提出《环境保护法》的修订应当实现立法理念与模式从环境管制立法向环境政策立法的转变，使环境基本政策内嵌于修订后的《环境保护法》之中，为大陆的环境法制建设提供政策法律基础。

关键词：环境保护法；环境基本法；大陆地区；台湾地区；比较

中图分类号：D922.68; 文献标识码：A 文章编号：1674-8557（2014）02-0042-06

伴随着人口的增长以及工业化、城市化的发展，人类社会所面临的环境问题日益突出。在全球、区域、国家、地区和地方等不同层面，水资源短缺与污染、空气污染、废物污染、森林与草场破坏、生物物种消失、生物多样性丧失、土地沙漠化、海洋污染和破坏、生态环境退化、气候变化等一些环境问题，已经成为各个国家和地区所需要关注和面对的共同挑战，以及所需要应对和解决的一个重大的现实和长远问题。各国、各地区的环境保护实践经验与教训表明，环境法在应

对和解决环境问题时具有不可替代的作用。全国人大常委会经过四次审议，于2014年4月24日通过了具有环境基本法地位的《环境保护法》。《环境保护法》的修订是推进大陆环境法制建设的一个重要立法举措，本文试图以大陆与台湾的环境基本法的比较为视角，通过分析与借鉴台湾地区“环境基本法”的立法及其实践经验，探讨《环境保护法》的立法理念及其模式选择。

一、“环境时刻”的立法抉择：环境议题的社会生成与法律理念

台湾地区在2002年制定了“环境基本法”，从立法构想的开始到实际的法案出台，历时30余年。按照邱聪智教授的观点，在其发展历程上，历经了“公害防治基本法”、“环境保护基本法”，乃至最终的“环境基本法”等不同的版本。叶俊荣教授进一步认为，台湾地区“环境基本法”在今天具有政策性立法的格局，是随着时间与社会发展脉络不断演变而来的，其立法历程反映了四个重要的转折：从总则性法律到政策性法律，从狭义的公害到环境永续、国际影响，以及社会转型。在2002年制定“环境基本法”前后，台湾地区在经济发展和环境保护冲突日益突出的社会背景下，经历了社会环境保护意识的勃兴以及环境保护民主运动的发展，这种社会政治变迁直接推动了环境保护问题成为台湾社会一项重要的社会政治议题，并为“环境基本法”的制定奠定了较为坚实的社会政治基础和立法前提。

自20世纪70年代末实施改革与开放政策以来，大陆地区经济增长取得了举世瞩目的成就。一方面，工业化、城镇化、市场化的迅猛发展极大地推动了经济的增长并大幅度地提高了国民的物质生活水平；另一方面，伴随着高消耗、高浪费、高污染的粗放性的经济增长方式，环境污染问题、生态破坏问题和资源枯竭

问题已经在大陆全方位、多样态地呈现出来。在环境污染方面，主要大气、水、土壤等污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患；在自然生态破坏方面，生态破坏严重，水土流失量大面广，沙漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化；在自然资源开发、利用方面，相对于巨大的人口基数，环境的承载能力相当有限，能源短缺、水资源不足、土地资源匮乏等资源短缺问题日益突出。根据有关政府部门的预测，到2020年大陆人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力将会越来越大。环境危机已经构成了大陆当前社会、经济快速发展过程中所面临的一个重大挑战。事实上，社会公共媒体不断披露的雾霾污染、流域水污染等各种环境污染与破坏的公共事件，折射出当今中国无法忽视的环境危机的基本社会事实，而频繁发生的环境公共事件则不断地挑战社会公众的承受底线。环境污染、生态破坏和资源枯竭等方面所存在的问题，不仅给大陆造成了巨大的经济损失，而且直接地危害到人民的生命健康安全，还影响到社会的稳定和秩序。可以说，大陆已经并正在为环境污染和生态破坏付出沉重的代价，未来的社会、经济和环境的可持续发展也面临着日趋严峻的挑战。与此同时，在区域性、全球性的环境问题的整体图景中，大陆也不可否认地处于一个令国际社会所瞩目的中心位置。

与台湾地区自下而上的环境民主运动推动环境保护问题成为社会政治议题，并加速了《环境基本法》的颁行的立法过程不同，大陆地区环境法制建设主要是自上而下的政治推动和法制演进过程。继中国共产党十七大提出建设生态文明的政

策主张后，十八大进一步阐释了生态文明建设的政治主张，并把生态文明建设放在国家社会、经济发展总体布局的高度来论述。十八大报告首次用专篇较为全面地提出了生态文明的基本政策内涵，提出“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”鉴于现阶段环境问题的严峻形势，建设生态文明的政治主张和政策方略有其内在的必然性。中国共产党提出的建设生态文明的执政理念，表明环境问题已经进入最高层次的政治议程。显然，执政党关于生态文明建设的政治主张和政策方略，为环境法制建设奠定一个良好的社会政治前提。

近些年来，环境保护立法已经成为大陆地区各个法律部门中最为活跃、立法最多的领域之一。与此同时，随着社会、经济的快速发展以及环境问题的日益突出，环境法体系的连贯性不足、环境法律制度滞后、环境法律规范互相冲突的矛盾也日益突出，甚至出现单项环境污染防治立法、自然资源立法彼此之间、相互之间各自为政、相互重复、相互抵触的现象。无疑，在大陆地区的环境法体系中，颁行于1989年的《环境保护法》处于领头法、纲领法的地位，并发挥着准基本法的龙头作用。然而，《环境保护法》诞生于大陆从计划经济向市场经济转型的特定历史时期，其历史局限性和制度局促性越来越多地显现出来。由于其自身存在的一些内在缺陷，《环境保护法》本身已经难以适应环境法制建设的需要。

叶俊荣教授借用宪法变迁讨论中有关“宪法时刻”（constitutional moment）的用语，提出环境基本法立法及其社会政治讨论的“环境时刻”