城市防灾视角下韧性城市建设

城市防灾规划视角下的韧性城市建设
摘要：我国是世界上灾害多发且灾害程度较严重的国家之一。

自上世纪90 年代以来，自然灾害对我国经济发展和社会安定产生的影响愈发明显。

本文在韧性城市理念的指导下，指出了当前我国城市防灾减灾规划所存在的问题，对我国城市防灾减灾规划的编制原则、内容及编制方法以及与城市规划体系整合的方法进行了讨论，提出了对我国进一步建设韧性城市的相关建议。

关键词：韧性城市；防灾减灾；城市规划；防灾规划
近年来，防灾越来越重视承灾体是否具有不依靠或少依靠外部援助而“反弹”或恢复的能力，引出了韧性的概念。

它狭义上可以理解为弹性，与脆弱性相对，是一种承受外界应力时对折断、损毁的抵抗属性；广义上则体现出承灾体在外界事物发生改变时所作出的反应，可能是本身具备的，也可能是经过思考、组织后所做出的应对决策，涵盖物理环境、自身硬件、软件、人员、组织、管理等综合因素。

1 当前我国韧性城市建设面临的主要问题
1.1 理论研究不足，相关法规缺乏
我国现行的城市规划相关法规尚未结合韧性城市的理念及目标，已不能适应城市新的发展需求，无法在法律法规层面为韧性城市建设提供切实保障。

城市防灾规划与韧性城市密切相关，而防灾工作相关法律法规体系的不完善，导致防灾管理工作混乱，防灾工作程序、防灾规划不规范，制度建设、管理机构、决策系统等落后于防灾工作的实际需要。

而韧性城市作为一种全新的城市规划理念，在实践过程中对其概念、内涵没有足够的认识，造成相关概念的混淆及实施的盲目性。

1.2 前期风险评估难度较大
我国在韧性城市建设过程中，由于经费、技术等方面的限制，只能对重点地进行建设。

城市灾害的风险评估可以为韧性城市建设指明方向、重点，而目前我国城市对于灾害风险的重视程度还不够，且由于数据来源、质量等方面的限制，导致风险评估的难度较大。

另外，几乎所有的防灾规划都缺乏规划评估的内容，而规划评估是制定规划决策的依据和基础，只有进行相应的规划评估，规划决策才更具有科学性和可操作性。

在风险评估技术方法上，针对单一灾害的风险评估方法已有很多，但是对于多种灾害的风险评估尚缺乏有效的技术方法应对。

1.3 与现有规划的关系不明晰
在现有规划体系下，我国的城市规划种类繁多，而相关规划之间的衔接存在诸多问题，“多规合一”也已成为下一步发展的趋势。

而在韧性城市规划过程中，往往没有理清与现有
规划之间的关系，盲目地编制规划，导致各个规划之间衔接的难度增加，进而导致韧性城市规划目标无法实现。

1.4 缺乏规划实施主体
城市防灾规划对韧性城市建设影响深远，虽由城建部门负责编制、审批，但是涉及其他诸多领域，比如：金融、保险、应急等，在实施过程中也同样需要众多部门、行业的共同合作。

在我国目前的体制下，在城市整个规划设计建设管理中，没有对城市整体防灾减灾进行全盘的考虑。

一旦多种灾害同时发生或引起次生灾害，就将出现多头管理的混乱局面或相互推卸的局面。

导致城市防灾规划的实施缺少监督管理、缺少专业技术人员等问题。

2城市防灾减灾规划的主要内容
2.1规划目的
城市防灾减灾规划的目的在于保障经济和社会持续稳定发展的前提下，对城市安全的保障和设施建设做出长远的安排，不断增强抗灾防灾的能力，控制并尽量消除危险源，防止事故及灾害的发生，从而使人们得到健康安全的社会环境。

2.2规划编制指导思想
城市防灾减灾规划的指导思想是保证经济、社会和安全状况的协调发展，保障人民生命、财产安全，促进社会生产力持续发展。

城市防灾减灾规划要适应社会经济社会发展水平，坚持经济建设、城市建设与安全建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和安全效益的统一。

2.3 规划分类
针对城市灾害和不安全因素，通过城市规划建设手段来达到灾害防治和减灾的目的，可制定的城市防灾与安全规划有以下诸项：在自然灾害方面有城市防洪、城市抗震、城市地质灾害防治；事故灾难方面有城市重大危险源安全、城市消防；在社会安全事件方面有城市防空袭等。

2.3.1城市防洪规划主要规划内容
主要分析城市现状防洪设施的类型、分布位置、数量、规模等级等情况。

根据城市性质、地位和设防标准提出的防洪规划编制把握的规划方案原则。

根据城市规模等级按国家防洪标准的规定确定防洪潮设施建设标准。

确定防洪堤、排洪渠的基本规格和堤顶标高，确定排涝泵站的数量和分布位置。

确定规划的防洪堤、排洪渠、泵站的规模等级和用地范围。

根据河流水位及排涝水力计算提出城区地面应控制的标高。

根据防洪潮需要提出需要新建、改造加固和提高规格的防洪设施具体项目。

2.3.2城市抗震防灾规划主要规划内容。

主要分析城市地震地质背景和历史上地震灾害发生情况。

根据城市所在区位按国家地震裂度区划提出城市建筑抗震设计强度标准。

对城市地震高易损性地区、次生灾害、避震场所、
疏散通道等多种设施提出抗震防灾布局和技术要求。

划定地震高易损性地区，提出建筑抗震 建设与拆迁、加固改造的要求。

确定需要保障抗震安全的次生灾害源点，提出防治、搬迁改造等要求。

对避震疏散场所用地提出规划要求，规划建设一定数量的避震疏散场所。

进行需避震疏散人口数量估计，安排避震疏散场所与避震疏散道路，提出规划要求和安全措施。

提出符合应急交通要求的城市出入口数量和避震疏散场所应具备的交通条件。

2.3.3城市地质灾害防治规划主要规划内容。

分析规划区内可能发生的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等地质灾害源的分布。

贯彻“以防为主，全面规划，综合治理”的方针，体现安全可靠性、现实可操作性，经济合理性。

山区以突发性地质灾害的防治为主，平原区以缓变性地质灾害的防治为主。

重点考虑灾害预防，在城市建设中避开可能发生地质灾害的区段。

根据地质灾害源分布，标出重要地质灾害隐患。

规划对突发性地质灾害易发区采取避让措施；对缓变性地质灾害易发区，需布置相应的灾害监测点，对可能发生崩塌、滑坡的山体采取排险和加固的工程措施，对泥石流采取滞水措施，对地面塌陷、沉降主要控制地下水的抽取，规划提出工程防治的基本措施。

2.3.4城市消防规划主要规划内容。

阐述城市现状消防设施的数量、等级及装备配置；城市火灾易发区的情况与分布；城市消防供水设施情况和问题；城市消防通道情况和问题。

规划对城市消防安全布局提出原则性意见，重点改造调整重大危险源设施和火灾易发区。

布置消防站，提出消防站等级和建设要求。

确定消防指挥中心、公安特勤消防站、普通标准消防站和普通小型消防站的设置的数量、等级、分布和用地以及消防站的人员、主要装备配置，各项指标和配置可依照《城市消防站建设标准》的相关规定执行。

2.3.5城市人民防空规划主要规划内容。

了解已建成各类人防工程面积、分布、防护标准等情况，提出人防工程建设、布局、使用中存在的问题。

坚持统筹规划、突出重点，分步实施、平战结合，注重实效，集中与分散相结合的原则，推动人防工程建设和地下空间合理利用的结合。

确定人防指挥中心数量、规模和分布，技术指标和建设规模按人防工程类型分别提出，一般可分人防指挥中心、综合人防工程、普通人防掩蔽工程3 类。

2.3.6城市重大危险源布局规划主要规划内容。

分析城市危险品设施位置、重大危险源分布情况、危险品的经常运输种类和路线。

通过城市合理用地布局以消除或降低重大危险源的危害性；通过设置安全防护间距以减少城市重大危险源事故的危害性。

确定危险品生产储存种类和数量、进行危险品生产储存设施选址，安排重大危险源设施位置、用地面积和相应的防护距离。

要求重大危险源设施，必须设置在城市边缘、相对独立的安全地带并对周围影响小的区域，符合防火、防爆的要求；提出危险品设施安全管理要求，重申国家对于危险品生产储存安全的条例规定；提出分类危险品设施
安全防护要求，根据毒害类危险品种类、毒性、储量来评估发生泄漏后的影响范围，以此确定安全防护距离。

用于重大危险源设施防护间距内的空间，除可用作一般农田、果园或防护林外，不能作为城市建设用地开发。

提出废弃化学危险品的处置要求，明确废弃危险品的处置方式、处置地点。

原则是对处置场地周边人员不造成伤害，周边环境不构成破坏。

3 防灾视角下引导我国韧性城市建设的建议
在充分考虑防灾减灾需求的大前提下，针对目前我国韧性城市的建设状况，提出以下几点建议：
3.1 加强理论研究与相关法规研究
目前，我国的综合防灾规划没有相应的法定地位，缺乏法定效力，这也在一定程度上导致了韧性城市建设目标难以实现。

而城市防灾规划法定地位的缺失，主要原因是对城市防灾减灾理论体系研究不够充分，规范制定缺少理论支撑。

因此，在建设韧性城市时，首要目标应是加强对城市防灾规划、韧性城市的理论研究，形成具有可适性的理论体系，并落实到实际的规划中，同时还要明确法律与技术规范层面给予的相关规定。

3.2 建立城市动态数据库，加强城市灾害风险评估
灾害风险评估是城市防灾工作的基础，可以发现城市内潜在的危险区域，为韧性城市建设指明方向与建设重点。

现有的灾害风险评估方法在科学性、合理性方面存在一些问题，完整的、动态的城市数据库的建立可以保障城市高效的应对各种灾害，有利于提高城市灾害的风险评估效率，改善目前资料收集、数据使用上的困难。

在实际操作中，充分根据我国城市的具体情况，如规模、经济社会发展水平、灾害情况等选择不同的灾害风险评估方法。

3.3 提高居民灾害风险意识
我国街道和社区在提高居民灾害风险意识方面具有重要的作用，所以，提高居民的防灾意识可以有以下几个方法：首先，要加强对广大居民的防灾减灾知识、技能的普及，增强居民的防灾减灾意识和自救互救能力。

其次，通过组织现场学习、举办专题知识讲座等形式，开展防灾减灾宣传活动。

最后，还应该针对潜在灾害风险，组织社区居民开展应急救灾演习，让群众了解应急避难场所的位置和应急疏散路径。

3.4 韧性城市理念与现有各类城市规划融合
韧性城市规划并不是一种城市规划类型，应在“多规合一”的策略指引下，将韧性城市理念的内涵、指标体系、目标等融入到城市综合防灾规划及其他的法定或非法定规划中，在这类规划编制的同时将韧性城市的理念落实到城市用地、基础设施建设、防灾设施建设、实施策略等方面，更好地实现提升城市防灾能力和城市弹性的目标。

3.5 开展韧性城市评测，建立防灾管理机构
国际上基于韧性城市理念与目标开展的韧性城市评测对于提升我国城市韧性具有重要的借鉴意义，有利于韧性城市理论与实践在我国的长远发展。

为此，需要构建符合我国城市
情况的韧性城市评测指标体系与工具，可以定量地描述城市弹性。

同时，还应该建立统一的城市综合防灾管理机构，建立统一的灾害信息管理和指挥平台，以提高防灾工作效率，减少灾损。

4.总结
城市应具备“回弹”“重组”等能力，包括吸收外界的危险因素、各个部分之间的相互协调、快速恢复常规状态以及软硬件结合的应对能力。

从韧性城市的实践方面来说，要注重自上而下、自下而上以及综合推进多种方法相结合。

尽管目前对于韧性城市、韧性评估指标、形成韧性评估体系等问题，广大学者们还没有达成一致，但不可否认的是，韧性理论对于推动城市防灾减灾等方面提供了新的思路和重要的行动指南，韧性建设也将是未来重要的发展方向和必然趋势。

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