全国城镇土地等别调整更新研究

中国土地科学China Land Science Vol.23No.10Oct.,2009

第23卷第10期2009年10月收稿日期：2009-06-16修稿日期：2009-08-14

第一作者：张正峰（1975-），男，山东泰安人，博士，副教授。主要研究方向为土地利用。E-mail ：zhengfengzh@

Study on Adjustment and Renewal of Grading Urban Land in China

ZHANG Zheng-feng 1,YANG Hong 2,ZHAO Wen-wu 3

（1.Department of Land and Real Estate M anagement,Renmin University of China,Beijing 100872,China;

nd Consolidation Center,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China;

3.College of Resources,Beijing Normal University,Beijing 100875,China

）Abstract:The purpose of this paper is to adjust and renew the grade assessment of urban land by establishing a indicators system,in which the county-level administrative units currently in China are the basic units.M ethods of multi-factor comprehensive evaluation,Delphi and GIS analysis were employed.The results indicate that the grades of urban land of the total 2863units throughout the country are within the scope of 1-15after adjustment,in which the grades of 302units are changed comparing the original.It is concluded that it is scientific and feasible way to adjust the current grade results of urban land all over the country through the different levels,in which the main urban areas of 287prefecture-level cities throughout the country are set as the benchmark points.

Key words:urban land;gradation;indicator system;adjustment and renewal

1引言

为贯彻落实《土地管理法》第55条“新增建设用地土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”的规定，1998年，国土资源部、财政部根据全国各县、市（区）级行政单元的社会经济发展水平、土地资源状况、基准地价水平等因素，采用多因素综合评价法，将全国分成15个等别，以满足新增建设用地土地有偿使用费征收的需要。由于该等别在制定出台和修订过程中，经过了各级政府和

全国城镇土地等别调整更新研究

张正峰１，杨红２，赵文武３

（１．中国人民大学土地管理系，北京１００８７２；２．国土资源部土地整理中心，北京１０００３５；

３．北京师范大学资源学院，北京１００８７５）

摘要：研究目的：选择城镇土地等别调整评价指标体系，以中国行政区划确定的县级行政单元作为基本单元，对其城镇

土地等别进行调整更新。

研究方法：多因素综合评价法，特尔菲法和GIS 分析方法。研究结果：全国2863个单元调整后的城镇土地等别位于1—15等，

与原等别相比，调整后等别发生变化的单元数目为302个。研究结论：以全国287个地级以上城市主城区为基准点，分层次开展全国城镇土地等别调整的方法科学可行。

关键词：城镇土地；等别；指标体系；调整更新

中图分类号：F311文献标识码：A 文章编号：1001-8158（2009）10-0036-05

张正峰等：全国城镇土地等别调整更新研究37相关部门多轮的意见反馈和协调过程，较好地反映了中国城镇土地质量的区域差异，基本符合各地实际情况，得到了各地的普遍认可。因此，作为基础性分等成果，该等别自1998年制定以来，已经在收缴新增建设用地土地有偿使用费、核算用于农业土地开发出让金规模、制定《工业项目建设用地控制指标》及《工业用地出让最低价标准》等多项工作中得到了广泛应用。2002年，该等别在广泛征求各地意见后做了一轮调整。2006年财政部会同国土资源部对新增费征收等别和标准进行了调整，相关成果被纳入《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综［2006］48号，以下简称48号文）。

2006年出台的“48号文”对新增费征收标准整体提高了一倍，而等别的调整仅仅基于对行政区划变更的单元进行了调整，整体等别基本保持与2002年颁布的等别一致。从2002年至今，随着中国工业化、城镇化的快速发展及经济布局的战略性调整，影响城镇土地等别的社会经济等因素发生了显著的变化，因此城镇土地等别应根据国家土地调控政策需要，结合各地基准地价水平、耕地总量和人均耕地面积、社会经济发展水平等状况适时进行调整[1]。

目前，国内学者在城镇土地等别级别调整更新方面已经进行了有益探索，但大部分研究集中在县域或省域城镇土地等别更新方面[2-4]。本研究对影响全国城镇土地等别的因素进行评价分析，以中国4个直辖市和283个地级市的主城区为基准点，通过对基准点体系的重点监控和评价，并通过土地收益资料校验和GIS辅助分析等方法，对等别进行综合调整平衡，提出等别调整结果；根据地方反馈意见，对等别进行综合汇总平衡。

2全国城镇土地等别调整更新总体技术思路与方法

全国城镇土地等别体系以中国行政区划确定的县级行政单元作为基本单元。本次等别调整更新截止到2007年12月31日，全国856个市辖区（涉及4个直辖市、283个地级市）、4个未设辖区的地级市（海南三亚市、广东中山市、广东东莞市、甘肃嘉峪关市）、369个县级市、1461个县（不含福建金门县）、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区、1个林区及黑龙江的加格达奇（大兴安岭地区），共计2863个县级行政单元。

２．１等别调整更新总体方案

全国城镇土地等别调整更新分层次开展。具体包括：（1）全国直辖市及地级市中位于主城区的市辖区等别调整更新；（2）全国县级（县级市）行政单元的等别调整更新；（3）全国直辖市及地级市中与主城区相邻或不接壤的市辖区的等别调整更新；（4）全国直辖市及地级市市辖区及县级（县级市）行政单元的等别汇总平衡。

２．２全国直辖市及地级市中位于主城区的市辖区等别调整更新方案

在《城镇土地分等定级规程》（以下简称《规程》）中，按照区级人民政府与城市主城区的关系，将市辖区分为三类：第一类区（位于主城区的市辖区）；第二类区（与主城区相邻的市辖区）；第三类区（与主城区不接壤的市辖区）。第一类区多属于经济发展水平较高的地区，其城镇土地等别一般不低于周边第二类区、第三类区、县或县级市的等别。因此，将全国直辖市及地级市中位于主城区的市辖区作为整个城镇土地等别体系中的“基准点”，对城镇土地等别体系起支撑和调节作用，同时对城镇土地等别体系中其他行政单元等别起控制性作用。本次等别调整更新中，以287个地级以上城市主城区作为整个等别体系的基准点。

技术思路：以多因素综合评价为主，以市场资料和地方反馈信息进行校核。方法：（1）运用多因素综合评价法测算；（2）借助土地收益资料、基准地价资料和地方反馈意见进行等别校核。

２．３全国县（县级市）的等别调整更新方案

技术思路和方法：同全国直辖市及地级市中位于主城区的市辖区等别调整更新。

２．４全国直辖市和地级市中与主城区相邻或不接壤的市辖区的等别更新修订方案

技术思路：以定性比较分析方法为主，采用“分市研究、综合分析、近邻比较”的思路进行。方法：（1）以近邻位于主城区的市辖区、县（县级市）的等别作为参照系，初步确定该类市辖区的等别；（2）借助土地收益资料、基准地价资料和地方反馈意见进行等别校核。