论英美国家财政预算审计监督权

过程中 ， 也有 当事 人律 师 （ 调查 律师 或诉 讼律 师 ） 的参 与 。虽然 英 国也奉 行 “ 依法 审计 ” “ 立审计 ” 但 英 国 与 独 ，
律 师 分为 “ 事务 律 师” 出庭律 师 ” 而 出庭 律师 是有 权介 入 的 ， 也是 与我 国当下 的 国家 审计 监督 制度 重 大 和“ ， 这
关 键词 ： 审计 监 督 权 ； 政 预 算 ； 财 宪政 影 响 中图分类号 ：Ｆ ３ Ｄ ４ 文献标识码 ： Ａ 文 章 编 号 ： ０ ７ ８ Ｘ（ ０ １ ０ — ０ ６０ １ ０ —７ ８ ２ １ ） ５ ０ ６ — ８
宪 政 是 宪 法 发 展 史 上 一 个 重 要 概 念 ， 政 的根 本 原 则 是 限 政 与 法 治 ， 人 民 权 利 对 国 家 公 权 的 法 律 限 制 宪 是
实 ， 了巩 固对 国家 财产 或 国家 重点 项 目投资 的审计 监 督成 果 ， １ ７ 为 在 ８ ９年 ， 国 国会 通 过 《 罪 检举 法 》 规 英 犯 ， 定设 立 公诉 管理 处 ， 其官 员 由 内政 大 臣任命 ， 隶属 于 国家 总检察 长之 审计 监督 总署 。设 立在 审计 监督 后续 程 序上 的公诉 管理 处一 方 面可 对重 大涉 案刑 事 之 当事人 提 起公 诉 ； 一方 面 则 作 为警 察 机关 进 一 步对 其 行 使 另 侦查 权 的法 律程 序上 前置 ， 以联 手 全 国警 察 机关 的刑 事 起诉 活 动 出具 更 为 翔实 和 权威 的审 计 监管 证 据 支 可
性、 中立性 ， 国家审 计署 禁止 其属 下 职员参 与 任何 层级 的 政党 组 织 或机 构 的政 治 活 动 与经 济 活 动 ， 防止 将 以 “ 争” 党 观点 和立 场 及经 济利 益集 团的财 政政 策倾 向带 人 审计实 体 和审计 程 序 中来 ； 明度 高 ， 透 审计署 的检查 结果 ， 受法 律保 护 ， 有权 自行或 通 过媒体 公 布 。 并 ＿ ｌ 这些 主 要 彰显 在 行政 法 权 和 行 政行 为 的 正 当行 使 上 。其 ３
济 型犯 罪多 交 由警方 控诉 的状 态 ， 审计 机关 的作用 算不 上 十分彰 显 和突 出 ， 比后 起之 秀 的美 国 国家 财政 审 远
计监 督权 行使 要 逊 色得多 。当然美 国也有 其本 身不 可 克服 的痼 疾—— 近 年来 的“ 高盛舞 弊 门” 件 、 安然 假 事 “
帐 门” 件就 是最 好地 国家财 政审 计监 督权 正 当行 使不 当 的漏洞 佐 证 。直 至 １ 事 ９世 纪 末 ， 英 国 因审 计 监督 在 行使 刑事 诉讼 权 的仍 有 四种 主体 ： 警察 ， 陪审 团 ， 察 官 和公 民（ 大 检 当事 人 ） 个人 或 集 体 或法 人 组 织 。与 国家 审计 监督 权 密切关 联 的是 英 国的 陪审制 度 （ｕｅｓ ｓｅ ， 陪 审 团制 度 在 １ ６ ｊｒ ｙ ｔｍ） 而 １ ６年 时 就 被 确立 下 来 ， 即便 随 形 成 某种 国家 司法 上 的惯 例 。它规 定 当审计 案件 发 生后 ， 必须 由熟悉情 况 的 １ ２名 陪审员 向居 间中立 的法庭 提起 控告 ， 并证 明所犯 事 实 ， 就是 历 史 上 所谓 的“ 诉 陪审 团” 也 就 是 所 谓 “ 陪 审 团” 。而 在 审 计监 督 这 起 ， 大 ①
和约束 。其 中 ， 国家财 政计划 用 度 的审计监 督 ， 对 是对 国家公 权运 作进 行法 律 限制和 约束 最为 敏感 且最 富有
绩 效 的地带 。财政权 力上 的审 计监 督 ， 乎 生 民休 戚 、 乎 国家兴 衰 ， 关 关 可能 既是 救赎 ， 也是 毁灭 。
一
、
英 国 国家 财政 预算 审计 监 督 权 之 缘 起
６ ６
新 。１ ６ ８ ６年 的《 国库 和 审计部 法 》 １ ２ 、９ １年 的《 国库 和审 计部 法 修正 案 》 １ ８ 和 ９ ３年 的《 国家 审 计 法 》 英 国 审 是
计 署开 展对 国家财 政 审计监 督 工作 的三 个重 要法 律 和法 规 。此三 项确 保 了 国家 主计 审计 长 的独立 性审 计 和
计 监督权 的运 用 和监管 是 最早也 是 最为成 功 的法益 之一 。笔 者所 研究 表 见在法 的结构 体 例 、 达形 式 、 念 表 概
术语 、 分类方 法 、 乃至法 思 想 、 观念 和功 能上 。英 国 国家 的审 计监 督 制度 和 国家 审 计 权 的配 置 直 接起 源 于 法
持 。适 此 ， 造 就 了英 国审计 制度 的原 初定 型 。总 体而 言 ， 国在欧 洲 的国家 财政 审计 监督 制度 的宪 政发 展 便 英 历史 上 属于 悠久 而缓 慢 的 ， 由于英 国在 民事 和 刑事诉 讼 长 期处 于 法 律允 许 公 民 自诉 而实 际上 在 涉及 财 产 经
系 。 因为美 国是英 国在 北美 建立 的 ｌ ３个殖 民地 ， 英 国具有 特 殊 的法 律 历史 渊 源 ， 一开 始 立 国 就深 深 打 与 从 上英 国法 的烙 印 ， 故又称 英 美法 系—— 它 主要 是指该 法 系 和法 律 制度 的学 理 渊源 。２ 然 ， 国是普 通 法 的 ＿显 ｊ 英 发祥 地 和法文 化 的 中心 ， 的许 多重 要原 则 和制度 均来 自于英 国的法律 传统 和法 律文 化 习惯 ， 国家财政 审 它 其
英 国 民刑法 制度 的设计 和 国家公 权 及财政 预算 监督 职 能 的安 排 。
事 实上 ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ 早在 １ １ ３ ４年 ， 国 国王任命 了历 史上 第一 位财政 与 国库 主计 长 （ 当 于审计 长 ） 英 相 。从此 以后 ， 历
代 王朝 都设 立 了 自己的审计 机构 ， 点加 强对 国家财政 运行 的监督 ， 重 国家 审计职 责和权 力 得到 不断 发展 和创
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论 英 美 国家 财 政 预 算 审计 监 督权
曾 哲
（ 南政 法 大 学 行 政 法 学 院 ， 庆 ４ １ ２ ） 西 重 ０ １ ０
摘 要 ： 家 财 政 预 算 审 计 权 的 设 置 是 民 主法 治 国家 宪 政 建 设 的重 要 组 成 部 分 。 以 英 美 为 代 表 的 普 通 法 系 国家 ， 西欧 国 在 政 治 与 法 律 制度 上 率 先建 构 了 国 家 财 政 审 计 监 督 权 制 度 ， 审 计 监 督 权 则 直 接 缘 起 于 英 国 王 室 的 陪 审 制 度 之 惯 例 。 英 早 期 而 大、 “ 小 陪审 团” 度 的 创 设 与 分 工 ， 成 为后 世 美 国 法 治 因 袭 的 模 式 之 一 。 纵 然 美 国 独 立 于 英 国 殖 民统 治 后 ， 然 摆 脱 不 了 制 便 仍
制 度 安排 ， 即大 陪 审 团行 使 检察 权并 负责 公诉 ， 断是 否 对犯 罪 嫌 疑人 提 起 控诉 ； 小 陪 审 团则 专 司 对受 理 决 而
案 件 的审理 ， 断其 是否 有 罪 。此一 大一 小 地“ 决 陪审 团” 审计 监督 司职 者 同时并 存 了几百 年 ， 与 并构 成 了大英 帝 国法 律制 度 史上 一道 独特 的风 景 线 ， 后世 不 断观 瞻效 仿 ， 别是 美利 坚 国家 审计 法律监 督 制度 的孕 育成 令 特 熟 ， 至对 整个 人类 社会 审计 监督 制 度 的影 响都有 积 极 的宪政 意义 。 乃 站 在古 老 民主 宪政 迁延 的纬 度 以观英 国国家 陪审 制度 的历 史衍 变 ， 是 与 国家 财 政 预算 审 计 权 的权 力 总 配 置连 袂在 一起 。陪审 制度 在英 国历 史上 是 民主 宪政 进步 的象 征 ， 曾经 被广 泛采 用或 推行 ， 刑事法 庭庭 审 在 程序 和后来 民事 法庭 庭 审程 序均 被广 泛使 用 过 。大约 在 １ ３ ９ ３年英 国颁 行《 司法管 理法 》 ， 后 法律 明文 规定 审 计诉 讼 当事 人在 民事 审 判 中有权 请求 陪 审团参 与 ， 且参 与案 件 的性 质或 范 围是有 限制 的 ， 民事 案件 的权 限仅
收 稿 日期 ： ０ １ Ｏ —０ ２１一 ６ ７ 作 者 简 介 ： 哲 （ ９Ｏ ） 男 ， 北公 安 人 ， 南 政 法 大 学 教 授 、 京 审计 学 院 教 授 ， 学 博 士 ， 要 研 究 方 向 为 宪 法 与 行 政 法 曾 １６一 ， 湖 西 南 法 主 学、 审计 法 学 基 础 理 论 。
力制 约 国王手 中的王室 权力 ” 特 别是 财政 上 的任意 （ 度 ） ， 无 支配 权 ， 确立 议 会 可 以从 法定 程 序 上 否定 困王 决
策 的宪政 结果 。
一
般 而言 ， 所谓 普通 法 系 （ ｏ Ｃ ｍｍｏ ｅ ａ ｓ ｓｅ 是 指 以英 国普 通法 为基 础建 立起 来 的世界 性 的法 律体 ｎｌｇ ｌ ｙ ｔｍ）
在普通 法 系 国家 中 ， 国的政 体是典 型 的“ 英 三权 分 立” 并相 互 制衡 的宪政 体 制 ： 会行 使 立 法 权 ， 阁行 议 内 使 行 政权 ， 院行使 司法 权 。英 国 国家 财政 审计最 早 产生 于对 王室收 支用 度业 务 的监督 与掌控 ， 是英 国人 法 这 崇 尚“ 民主 自由” 神 的表现 ， 精 同时 也是 新兴 贵族 与 国王 及王 室 财政 权 斗争 的结 果 。早 在 １ ｌ ２ ５年 ， 建领 主 封 为 限制 国王 的权利 ， 强迫 英王 签订 了著 名 的宪法 性文 件《 自由大 宪章 》 其 中第 １ ， ２条 规定 ， 国王 在没 有征 得贵
依 法审 计 的法律 基 础地 位 。其 中 ， ８ ６年 的《 １６ 国库 和审计 部 法案 》 志着 现代 英 国 国家 审计 体 制 的建 立 和第 标
一
个立 法模 式 审计 制度 的诞 生 。该 法案 的 中心是 规定 政府 的各 项 支 出应 由议会 领导 的主计审 计长 审核 。其
后 的两 部 法案都 是 在此 基 础上进 一 步完 善 的结果 。关 于 国家 审计 署对 国家 财政 的监 督管 理体 制及 职责 和权 限 ， 要有 以下 内容 ： 主 审计 长是一 名 议会 下 院的重 要官 员 ， 他依 法独 立地 履行 监督 职 责和 义务 ； 审计 长代 表 国 家 议会 行使 职权 ， 向议会 提 交对 国家 财 政 和 国家 重 大 或 重 点 投 资项 目的审 计 报 告 ； 保 证 审 计人 员 的独 立 为
规—— 《 利法 案 》 宣告 了议 会是 国家的权 力 中心［ 。从此 以后 ， 权 ， １ ］ 国王权 力 受 到议 会 的限 制 ， 室 的财 政用 王
度支 付也 将受 到议 会指 派 的专 门机构 进行 审计监 督 和年度 核算 ， 在财 政 上首次 开启 了“ 代 表 民意 的议会权 用
的不 同之 处 。大 陪审 团部 分充 当 了 国家 检察 官 的部分 权 能和 职责 ， １ ５ 而 ３ ２年后 创设 的同样是 １ 人 的“ 陪 ２ 小
审团 ” 则 又部 分 承 当了法 官 的权 能 和职 责 。从此 ， 英 国 司法 制度 史 上便 出现 了大 小 “ ， 在 陪审 团” 司法 设计 与
族 同意 时 ， 可随 意收取 贡赋 ， 明 了国王 的财政 权 力受 到制 约 。监 管 国家 财 政 的权 力 也 由此 交 给 了 议会 。 不 说
１６ ６ ８年 英 国资产 阶级 革命 （ 光荣 革 命” 成 功 后 ，６ ９年 颁 布 的 以 限制 王 权 和 保 障议 会 权 力 的宪 法性 法 即“ ） １６
其 政 治 经 济 与法 律哲 学 的 深 刻 影 响 ， 如 在 美 现 行 的 国 家 财 政 审 计 监 督 权 上 还 保 有 不 可 割 裂 的 “ 缘 ” 系 ， 过 ， 同 在 民 诸 亲 关 不 美
主法 律 制 度 和 国 家 财 政 审 计 权 配 置 上 创 新 以 及 对 后 世 的 影 响 却 更 具 普 适 的 意 义 。
总 第 ｌ ８期 １ ２１ ０ １年 ９月
甘 肃 政 法 学 院 学 报
Ｊ ｕ ｎ ｌ ｆ Ｇａ ｓ ｎ ｔ ｕ ｅ ｏ ｏ ｉ ｃ ｌ ｃ ｅ ｃ ｎ ｗ ｏ ｒ ａ ｎ ｕ Ｉ ｓ ｉ ｔ ｆＰ ｌｔ ａ ｉｎ ｅ ａ ｄ Ｌａ ｏ ｔ ｉ Ｓ
Ｇ ｅｌｒ ｏ １８ ｌｅ ａｌＮ ．１