《新中国成立以来农村教育政策的回顾与反思》成果公报 - 中国教育科学 ...

《新中国成立以来农村教育政策的回顾与反思》成果
公报
来源：全国教育科学规划领导小组办公室发表时间：2012-09-19阅读次数：20作者：
全国教育科学规划领导小组办公室
南京师范大学张乐天主持完成了国家社科基金教育学一般课
题《新中国成立以来农村教育政策的回顾与反思》（课题批准号：BGA060028）。

课题组主要成员有邵泽斌、魏峰、张胜军、刘孙渊、彭华安、李非、王正惠、任安明、赵翠、孙猛、李平、李遥望。

一、课题研究的意义与价值
本课题是对新中国成立以来农村教育政策进行系统的、综合的研究。

尽管农村教育研究早已成为教育研究的重心，研究成果堪称丰硕，但从总体上看，对农村教育政策所进行的系统性和综合性的研究并不多见。

在此意义上，本课题研究具有一定的独到性与创新性。

通过对新中国成立以来农村教育政策的系统回顾与反思，可以揭示农村教育政策变迁的轨迹与特点，分析农村教育发展中的政策经验与政策问题，为新世纪农村教育政策调整和制度创新提供资鉴。

本课题研究具有鲜明的本土化特点，是紧密结合中国特有的国情而对农村教育政策的研究，这对充实与丰富我国教育政策的理论与实践研究具有现实意义，也是对农村教育研究的一种新贡献。

二、课题研究的基本观点和主要结论
本课题以“新中国成立以来农村教育政策的回顾与反思”为题，运用文献研究、历史研究和案例研究方法，系统考察农村教育政策对农村教育改革和发展的深刻影响，总结农村教育发展的政策经验，反思政策问题，并为新世纪我国农村教育的继续发展提供政策咨询与建议。

(一)课题系统分析了不同时期农村教育发展的政策目标、价值取向和主要特征
1.前十七年”农村教育政策的目标、价值取向与特征
“前十七年”农村教育政策有其鲜明的特征。

我们可以把政策的特征表述为：革命式、运动式和“两条腿走路”。

所谓革命式，是指教育政策凸显出革命的精神与要求，它要求用革命的方式和革命的办法发展农村教育。

具体体现在：用艰苦奋斗的精神办农村教育，发动群众、依靠群众办农村教育，将发展农村教育与国家的政权建设联系起来，把发展农村教育视为重要的政治任务。

所谓运动式，是指政策要求农村教育发展的运动化。

“十七年”农村教育的发展是与农村所展开的一系列革命运动相联系，也是与整个国家教育发展所呈现的运动式特征相联系。

所谓“两条腿走路”，是指教育政策中显现的关于农村教育发展路径的特征，要求通过国家办学与农村集体或群众办学相结合的方式进行。

“前十七年”农村教育政策的上述特征在农村教育发展中留下了深深的印记，也显现出教育政策特有的影响与作用。

2.“文革”时期农村教育政策的目标、价值取向与特征
在“文革”时期，教育政策包含农村教育政策都具有鲜明突出的政治挂帅的取向。

“文革”中的农村教育政策呈现的典型特征依然是革命性。

“文革”中的农村教育革命也是针对“前十七年”农村教育广泛存在的所谓资产阶级和修正主义教育路线的控制和影响进行的。

这种革命，恰恰是政策的革命，是政策指向的革命。

“文革”中农村教育政策指向的革命主要表现在两个方面：一是农村学校开展大批判。

包括批判资产阶级和修正主义教育路线，批判“牛鬼蛇神”，“破四旧、立四新”，批林批孔等等。

二是农村中小学教育革命。

包括缩短学制，农村学校由人民公社和生产大队办，贫下中农管理学校，学校教学内容的革命等。

“文革”中农村教育政策主导的革命对农村教育的影响是广泛而深刻的，其负面影响在日后是通过政策变革而不断消除。

3.改革开放以来农村教育政策的目标、价值取向与特征的变革
其一、20世纪80年代至90年代，农村教育政策既呈现出改革开放的新特征，也呈现出政策的系统性和统筹性的特征。

首先，这一时期的农村教育政策是一种力求变革同时也在努力变革的政策。

正是
一系列的政策变革，导致农村教育实践的变化。

这既可以从农村教育结构的变化去认识，也可以从农村教育的管理体制、投资方式和师资问题的解决方式等方面予以认识。

其次，这一时期的农村教育政策也开始呈现出系统性和统筹性特征。

从宏观层次看，是指农村教育政策更科学地纳入国家教育政策体系，成为国家教育政策建设的重要内容与任务。

从中观与微观层次看，农村教育政策是从农村基础教育政策、农村职业教育政策和农村成人教育政策的统筹中去建构，同时也是在加强农村教育与农业发展和农村科技发展的结合中去建构。

20世纪80至90年代，我国农村教育的多样化发展也反映出政策的系统性和统筹性的效果与作用。

其二、新世纪农村教育政策也具有新的特征，突出表现是：科学性和支持性。

所谓科学性，一方面是指新世纪农村教育政策是依据科学发展观制定的，体现了科学发展观的精神与要求；另一方面，则是强调农村教育发展与城市教育发展的互动与统筹，同时强调农村教育自身的更加立体化、科学化发展。

新世纪教育政策指向的农村教育发展，包含农村学前教育发展、农村义务教育发展、农村高中阶段教育发展、农村职业教育发展、农村继续教育发展和农村社区教育发展等等。

所谓支持性，是指新世纪国家出台的种种加强农村教育的政策，鲜明地体现出对农村教育发展的支持。

政策支持成为新世纪农村教育发展最重要的支持。

种种支持性政策的实施正在对农村教育的发展产生着积极的影响和作用，它有效地促进城乡教育的均衡发展，有效地促进教育的公平。

（二）课题系统总结了60余年我国农村教育政策的经验
1.政策层面上，自始至终把普及教育，尤其是普及九年制义务教育作为农村教育发展的重中之重，也作为国家教育发展的重中之重。

其一、通过确立并适时调整国家普及教育的目标，以及通过制定普及教育的专项政策法规以保障农村普及教育的大力实施。

其二、在强调加强各级政府责任的同时，重视调动农村自身的社会力量或民间力量共同致力于农村普及教育的发展。

其三、从分步推进到统一实施，以切合实际的政策方略推进农村义务教育的发展。

其四、实施特别支持政策，促进贫困农村地区和欠发达农村地区义务教育的发展。

2.国家持续实施的扫除文盲的战略中，始终将扫除农村文盲作为国家扫盲的重大政策任务，并以灵活多样的方式推进农村扫盲。

3.确立农村教育为农村经济建设和社会发展服务的政策导向。

通过政策调整与变革，在大力促进农村基础教育发展的同时、也大力促进农村职业教育和成人教育的发展。

4.独具特色的师范教育制度设计和大力发展师范教育以为农村中小学培养与培训合格师资。

5.结合农村实际，以开放性的政策安排保障农村教师的供给，并以理性的且支持性的政策实施巩固和加强农村中小学教师队伍建设。

6.针对不同时期农村教育发展中的突出问题与矛盾，制定专项政策，启动专项工程，采取专项行动，以适时地破解难题，促进农村教育健康顺利地发展。

7.通过政策试验引领和推进农村教育的改革和发展。

数十年来，为了推进农村教育的发展，国家十分重视政策试验的先行。

所谓政策试验，主要是指农村教育的改革，通过新的政策设计，设立改革项目和改革试验区，从而以项目运作和在试验区进行试验的方式进行农村教育改革，以此探索改革经验，进入推向全面。

8.建立有效的激励机制，不断推进农村教育的发展。

主要表现在重视培养典型、发现典型、表彰先进、推广先进经验，并以此作为一种政策要求促进农村教育发展。

数十年来，农村教育的先进典型不胜枚举。

激励先进成为促进农村教育发展的一种重要政策导向。

9.与时俱进地变革与创新农村教育政策，以科学发展观引领与推进农村教育的新发展。

这突出地表现在进入新世纪以来，我国确立了科学发展观，这使得我国教育的发展，包括农村教育的发展有了新的宏观政策的引领。

正是在科学发展观的引领下，我国从以人为本的社会发展理念出发，更加重视农村教育的发展。

（三）课题系统反思了我国农村教育政策存在的主要问题
1.农村教育政策制定的科学性和民主性需要增强
从历史的视角看，60余年农村教育发展所显现的政策问题，较突出地反映在政策制定与政策决策层面。

农村教育政策制定或决策的问题主要表现在如下几个方面：其一、政策目标定位的缺少科学性。

其二、政策决定中对政策推行方式的决定显现非理性。

其三、农村教育政策制定的系统性不足。

所谓系统性不足，是指对农村教育政策制定缺乏系统的考量，在关注到某一政策的制定之时，却缺失另一种应有的政策制定。

其四、农村教育政策制定方式的过于“自上而下”。

60年中国农村教育政策，基本上是一种国家制定的政策，地方政策基本上是国家政策的细化和具体化。

地方政府和农村民众只是服从和遵循国家政策，而少有对国家政策本身的变革与创新。

2. 农村教育政策执行中资源配置不足与配置不合理的现象持续存在，制约着农村教育的发展
农村教育政策执行的资源供给不力，这成为长期困扰农村教育发展的突出问题。

“前十七年”农村教育发展实行“两条腿走路”，实际上也缘于国家对农村教育经费供给的不足有关。

而在实行“两条腿走路”的过程中，农村教育资源供给不足的问题依然存在。

用艰苦奋斗的精神办教育其实也折射着一种资源供给的困境。

“文革”时期，整个国家经济状况的恶化自然使农村教育发展遭遇经费供给的困难。

改革开放以来，农村教育政策执行资源的供给状况在不断改善，但存在的问题也突出存在。

即使进入新世纪以后，我国建立了农村义务教育经费保障机制，但农村学前教育发展、职业教育发展也还严重存在经费供给的困难。

农村教育政策执行资源的供给不力，还表现在教师资源的供给方面。

尽管国家一直在大力发展师范教育以解决中小学教师包括农村教师的供给问题，但由于种种原因，农村教师的供给问题主要是优质教师的供给问题始终存在。

城乡基础教育教师队伍建设的差距迄今依然明显。

在农村教育政策执行上，也存在执行组织不力的状况。

主要表现是，一些政策执行机构本身的人员和制度保障不力，未能努力地开展政策宣传和很好地组织和利用各种有效的政策资源用以发展农村教育。

在较长时期内，对农村教育政策执行的有效监督是较为缺乏的。

尽管各级政府也设立了教育督导机构，尽管也在不停地开展对各类教育发展包括对农村教育发展的督导，但在督导过程中，对农村教育政策执行的有力监督和有效指导还显得不够。

对农村教育的政策督导也存在一些形式化的倾向。

3. 农村教育政策评估机制不够完善
对农村教育政策运行状况尤其是政策执行结果进行评估已成为政策过程的重要内容与重要环节。

改革开放以来，我国在加强教育政策的评估，重视对教育政策执行效果的评价。

但从问题的角度看，农村教育政策评估存在的问题也较为明显。

首先，系统化的评估制度并没有良好地建立。

对农村教育政策执行的评估还存在一定的制度缺失。

其次，对农村教育政策执行的评估也存在“表面化”、“走过场”的状况。

4. 农村教育政策研究需要进一步加强
在农村教育政策制定方面，研究的不足表现在，有关农村教育政策方案的形成与提出，可能缺失充分的调查研究和充分的论证，有时甚至是一种主观决策的产物。

在国家制定宏观教育政策时，固然考虑到农村教育的发展，或着眼于加强农村教育发展，但在制定教育政策的过程中，或在形成的政策决定中，依然缺少对农村教育政策的可行性论证。

长期以来，我国在处理农村教育发展与城市教育发展的关系时，往往有失偏颇。

在农村教育政策执行中，对政策执行的研究也比较欠缺或不充分。

中国农村地域辽阔，区域发展差异明显，如何从实际出发，合理且有效地推进政策执行？这一问题，无论是政策执行这或政策研究者都存在研究的缺失。

农村教育政策执行中的“一刀切”现象比较严重，不同时期有不同的表现。

在农村教育政策评估方面，对评估方案本身的科学性合理性论证也不够充分，如何通过评估。

真正有效地促进农村教育的发展？这一问题同样缺乏深入的研究。

（三）课题深刻地揭示了我国农村教育问题的制度原因
1.社会政治制度对农村教育政策的影响
社会政治对教育的制约主要是通过确立国家教育制度和教育政策进行。

我国农村教育政策是国家教育政策的重要内容与组成部分，国家政治制度在决定和影响教育政策制定时必然包含着影响农村教育政策的制定。

新中国成立以来，不同时期农村教育政策显现的问题都是与政治因素相关。

在农村教育发展过程中存在的发展目标、价值取向等方面的偏颇实质上折射着政治制度存在的问题与弊端。

农村教育政策的制定方式，农村教育政策的执行与评估问题本质上都与政治
制度问题相关。

我国的政治制度固然有自身的优越性，但存在的问题也客观存在。

推进政治民主化是国家政治体制改革的重要诉求，也是政治体制改革的趋向。

从如此认识出发，反思农村教育政策问题是可以从社会政治制度建设存在的问题上进行归因。

2. 社会经济制度对农村教育政策的影响
20世纪50年代我国形成的城乡分割对立的二元经济结构和制度以及在此基础上形成的二元社会体制是农村教育政策问题形成的另一种重要的制度原因。

首先,城乡二元经济结构是一种不平衡的结构,是一种有差别的结构,是城市经济明显优越于农村经济的结构。

从整体上看,城乡经济发展水平的不同,城乡人口经济状况的不同(这种不同并不是一种自然的结果,在一定程度上是社会制度安排的结果)直接导致城乡人口受教育机会的不同，这种不同在城乡有别的教育政策中有明显的体现。

其次,城乡二元经济结构导致教育制度的种种设置与安排存有突出的“城市取向”,这恰恰是农村教育政策问题的另一种体现。

长期以来,我国城乡二元经济结构已衍生出二元教育结构。

农村教育是与城市教育相对应的概念。

尽管我们很重视农村教育,也一直在努力发展农村教育,但较之城市教育的发展而言,农村教育的发展在政策安排上依然是处于“次级”发展状态。

我们在重视农村教育的同时实际上又潜存一种轻视农村教育的倾向。

国家教育资源的配置,尤其是优质教育资源的配置明显地向城市倾斜而非向农村倾斜,甚至农村中的优质教育资源还在不断地向城市流动,其结果使城乡间本已存在的教育差别继续扩大。

3.教育制度对农村教育政策的影响
从教育制度的层面看,我国现行的教育制度实际上仍存在着较严重的城乡分野倾向。

其一、关于义务教育的制度设置。

我国自20世纪80年代中期实行九年制义务教育制度,这是中国教育制度的一次重大改革。

然而细察义务教育的制度设置,我们还是可以看出其存在某种“城市优先”的倾向。

在义务教育的资源配置上,实际上存在城市教育国家办，农村教育农民办的政策安排，这一政策安排必然导致农村教育资源配置政策的问题性。

其二、关于学前教育发展和职业教育、成人教育发展的制度安排。

我国在全面推进学前教育发展和职业教育、
成人教育发展时，在较长时期内，也实行了一种城乡有别的政策。

即是把学前教育发展和职业教育、成人教育发展的重心放在城市，实行城市优先的政策。

现实中农村学前教育遭遇的困境，以及农村职业教育和成人教育发展面临的问题，均与政策相关，并且需要通过政策变革予以解决。

其三、关于重点学校制度设置。

从重点学校制度运行的实践效果看,它实际上是一种以城市为重点的学校制度。

如果统计重点学校的地域分布,可以肯定百分之九十以上的重点学校设在城市,这与中国基础教育的实际重心在农村形成了鲜明的对照。

“层层设置的重点学校制度,加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡,造成了一大批基础薄弱的‘差校’。

”而基础薄弱的“差校”,又以农村为多。

（四）课题对完善我国未来农村教育政策提出了对策和建议
1.促进农村教育政策建设的科学化
加强农村教育政策建设的科学性，既需要加强自上而下的教育政策制定，也需要加强自下而上的教育政策制定。

农村教育政策制定的主体不应该只是各级政府或教育主管部门，同时也应该有农村教育的工作者和参与者或当事人。

教育政策建设的科学化，需要建基于政策决策的民主化。

倾听农村教育工作者和农村民众对于农村教育发展的政策建议对保障农村教育决策的科学化具有重要意义。

以现阶段我国农村中小学布局结构调整为例。

尽管这一调整具有必要性与合理性，但在一些地方依然出现了调整的不合理状况。

如农村义务教育阶段的学生未能实现就近入学、“巨型学校”的产生、寄宿制学校问题、校车问题等等成为布局结构调整后衍生出的新问题。

导致这些问题的出现，与农村中小学布局结构调整决策的民主化缺失有关。

对于现阶段我国农村教育的大力发展而言，进一步加强农村教育政策决策的科学化、民主化至为重要。

2. 促进农村教育政策建设的系统化
首先是促进农村教育政策层次的系统化。

目前我国宏观教育政策已有良好的制定。

这就是我国适时颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《教育规划纲要》）。

《教育规划纲要》是新世纪我国第一个中长期教育改革和发展规划，是今后一个时期指导全国教育改革和发展的纲领性文件。

现阶段我国还需
要进一步加强微观层面的农村教育政策建设，即加强农村学校政策建设。

如何促进农村学校发展和切实提高农村学校教育教学质量是大力发展农村教育的关键所在，对此需要有更良好的政策指引与政策保障。

其次是促进农村教育政策类别的系统化。

现阶段需要根据不同类别的农村教育发展制定具体可行的教育政策。

如对“重点发展农村学前教育”的具体政策的制定，对“推进义务教育均衡发展”的具体政策的制定和对“加快发展面向农村的职业教育”的具体政策的制定等等。

农村不同类别的教育发展，需要有切合实际的发展目标、发展要求和发展方略，因而要有明确的可操作性的政策指引。

第三是促进城乡教育政策的系统化。

现阶段需要立足于城乡教育一体化以加强农村教育政策建设。

为了使城乡教育双强共荣，共同发展，需要深入推进教育制度的变革和教育机制的创新，统筹城乡教育资源，扩大和增强优质教育资源，并促进优质教育资源向农村的流动，以提高农村教育发展的水平与质量。

3. 促进农村教育政策的有效执行
首先，需要良好地建立政策执行目标责任制，健全政策执行的组织机构和制度，强化政策执行者的责任感；其次，需要加大对农村教育政策执行的资源投入，尤其要加大对相对贫困农村地区教育政策执行的资源投入，以使农村教育发展有可靠的资源保障。

其三，在农村教育政策执行过程中，要以有效的方式，调动政策目标群体和利益相关者对教育政策执行的主动配合和积极参与，增强目标群体对政策的认同，使教育政策执行成为“合力”作用的过程；其四，要加强对农村教育政策执行的过程评估与检查，及时发现与诊断政策执行过程中出现的问题，以使政策执行能顺利推进。

4.与时俱进地推进农村教育政策的变革与创新
我国农村教育的发展是与农村社会的变革与转型相联系。

今日农村社会的发展已被赋予双重任务：一是建设好社会主义新农村，二是持续推进农村城镇化和稳步促进农村人口向城市的转移。

这双重任务既相联系又相互区别，并和谐共生、相辅相成，由此展示着中国农村现代化也是中国现代化的特色与路向。

今日中国农村的发展是以人为
本的发展，这更凸显出农村教育发展的价值与意义。

农村社会的变革要求农村教育的变革，也要求农村教育政策的变革。

而农村教育政策的变革也意味着需要政策的不断创新。

不断提高农村人口的素质，形成学习型农村社会，建构现代国民教育体系和终身教育体系，这都蕴含着对农村教育持续变革与发展的要求，也蕴含着对农村教育政策适时变革与创新的要求。