论我国海上执法力量的整合与构建

4553年4月武!警!学!院!学!报

‘M Q B 4553第48卷第8期

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!!收稿日期!

4559=85=5:作者简介!徐宽宥"8;3:#!$

%男%安徽明光人%浙江公安边防总队总队长%大校&论我国海上执法力量的整合与构建

#徐宽宥

"浙江省边防总队%浙江杭州!<85586

$摘!要!我国现行的海上执勤执法体制存在种种弊端!国家迫切需要建立一支近能管理"远能维权"平战结合的海上执法力量及其管理机构!

以此来抵御非军事入侵"维护海洋权益和实施海洋管理#运用科学发展观和比较分析法!提出从战略发展"与国际接轨"依法治国和整合成本四个方面!构建我国以海警为主的海上执法力量#关键词!科学发展观$海上执法力量$整合$构建$海警

中图分类号!0;45!!文献标识码!,!!文章编号!855:=4577"4553$58=553;=5

我国先后成立了海洋’海事’海关’边防’渔政等多个海上执法管理部门&在较长一段时期内%为维护海上治安’生产秩序发挥了重要作用&但是随着时代的发展%我国现行的海上执法体制已不能适应新形势发展的需要%各种深层次的矛盾逐渐凸显出来&表面上%

现行的海上执法体制应属于(各司其职’齐抓共管)的模式%但实际上职能重复’职能重叠的现象处处可见%

由于海上执法部门多%加上海上特殊的执法环境%面对的大多是海上作业人员%人地两生%客观上给一些执法部门越权执法’违反程序执法提供了便利&现行海上执法体制存在的种种弊端%对整合海上执法力量提出了现实要求%整合海上执法力量是大势所趋’势在必行&

一"从战略发展的角度考虑#迫切需要构建以海警为主的海上执法力量

%一&海上执法遇到前所未有的战略机遇期#进入48世纪%随着海洋科学和高新技术的进一步发展%海洋的开发利用出现了许多新的领域’新的行业%海洋事业得到了前所未有的蓬勃发展&由于海洋资源能够产生巨大的经济效益%可以改变一个国家的国际地位和经济实力%世界众多沿海国家把发展海洋经济列入国家发展战略%

不断加大对海洋的开发和管理力度&美国前总统克林顿明确提出(面向海洋###美国的未来)的战略口号&我国拥有约8B :万公里的海岸线和6355多个355平方米以上的大小岛屿&根据*联合国海洋法公约+的规定和我国的主张%还拥有面积约<55万平方公里的管辖海域%约占陆地面积的三分之一%蕴藏着极为丰富的矿产’渔业’旅游’运输和土地资源%是中华民族生存和发展的战略资源宝库&据统计%我国海洋生物物种已鉴定的达4547:种%石油资源量约435亿吨%天然气资源量约:B 9万亿立方米&

目前%我国海洋经济年增长速度45b 以上%预计4585年海洋经济总产值可望达到89555亿元人民币&沿海地区以海洋为依托%创值将占国内生产总值的65b 以上&党的十六大做出了(实施海洋开发)的战略决策%海洋兴国已成为我国经济发展的重要战略之一%

对如何进一步加强海洋管理’维护我国海洋权益提出了新的更高的要求%海上执法力量建设与发展也遇到了前所未有的战略机遇期&

%二&海洋权益维护不力!国家主权受到侵害#由于我国历史上对海洋价值认识不足%存在重(陆权)轻(海权)的防卫思想%不够重视海上力量建设&现实中由于海上军事防卫力量薄弱%部门和行业管理体制使海上执法力量分散’执法队伍力量薄弱%不能有效维护海洋权益%致使我国的海洋权益受到严重的侵害&我国海洋研究机构有关学者认为%

目前%我国有845#835万平方公里的海域受到争议%

相当于六分之一的陆地国土面积%其中约:5万平方公里的海域被邻国侵占%海洋资源遭掠夺&在东海%日本’韩国无视我国的抗议%在我国部分大陆架上实施了共同开发,在南海%石油资源以每年数千万吨的数量流向它国%渔业资源每年损失量相当于大陆渔业的年产量&据资料显示%越南8;:8年至4554年%已从南沙海域开采了8亿吨石油%83多亿立方米的天然气%获利435亿美元&海上邻国通过国内立法’非军事入侵和实际管辖行动来侵占我海域’掠夺我资源%其中一个主要原因就是我国对部分海域长期缺乏实际管辖行动%

究其深层次的原因%是我国没有一支强大的海上执法队伍来管理海洋&当然%这必须以强大的综合国力和军事力量尤其是海上军事力量作后盾%但是一支强大的海上执法队伍在任何时候都是必不可少的&复旦大学肖佳灵博士在*国家主权论+一书中指出-主权同国家利益

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;3.万方数据

!武警学院学报"4553年第8期#总第88<期$!主官论坛!

紧密联系在一起%具有强烈的实践性%具体地体现在国家活动的各个方面%包括安全主权&经济主权和文化主权’(从某种意义上讲%在经济全球一体化的今天%经济主权受到侵害就是国家主权受到了侵害%没有经济主权就谈不上拥有完整的国家主权’因此%必须从国家主权受到侵害的高度来认识这一问题的严重性%进而来认识加强海上执法队伍建设的紧迫性’!三"海上治安形势严峻#公民生命财产安全缺乏有效保障$随着海洋经济的发展繁荣%以前的一片净海在许多人眼里成了发财致富的热土%海上走私&抢劫&偷渡&贩毒等案件随之增长’近年来%东南亚海盗事件明显增多%恐怖主义抬头%跨国恶性海上刑事案件时有发生’据中央电视台报道%近年来亚洲海盗事件超过全球一半%原油&燃气船正成为恐怖分子袭击的目标’据统计%我国从事海洋业的劳动力达955多万人%各类海洋船舶有<5多万艘%对外贸易75b是通过海上运输实现的%然而我国海上治安管理却非常薄弱滞后%海上治安形势严峻)客观上%经费和警力不足%装备落后%法律法规不完备&执法主体不明确)主观上%对出海巡逻%加强海上日常管理不够重视%往往被非常具体的损耗所否定’当然经费制约也是一个客观存在而且非常现实的问题’出海巡逻是维护治安&震慑犯罪必不可少的手段’由于我国缺乏这样一支强大的海上执法队伍%长期以来海上管理不力%海上各类违法犯罪活动发现少&立案少&侦破更少’特别是海上发生的盗窃&走私&杀人越货&偷渡&贩运毒品&敌特活动等刑事犯罪打击不力%已经严重制约海洋经济的发展%危害国家安全和社会稳定’因此%从维护我国国家主权和海洋权益免受侵害%保障我国公民生命财产安全这一长远的战略高度出发%国家迫切需要一支近能管理&远能维权&平战结合的海上执法和管理队伍%作为抵御非军事入侵&维护海洋权益和实施海洋管理的强大力量’综合比较我国目前的海上执法力量%惟有公安边防海警部队既具有警察属性%能够履行执法办案职能%又具有部队属性%能够担负国家边防保卫任务’而且是一支装备精良&纪律严明&反应迅速&具有较强战斗力的海警部队’这样的部队用于海上执法%既可以避免其他海上执法力量过于*软(%打击力度不够%又可以避免海军过于*硬(%在敏感海域执行勤务%容易引发政治局势紧张和局部军事冲突’

二"从与国际接轨的角度看#以海警为主构建海上执法力量是与国际接轨的需要

!一"同世界海洋大国以及周边国家比较$早在45世纪中叶%世界上一些海洋大国为加强海洋管理%陆续组建了准军事化的海上警察机构或海上保安机构’8;:4年84月85日%第三次联合国海洋法会议在历时;年后签署了!联合国海洋法公约"%特别是455海里专属经济区制度的提出和应用%扩大了沿海各国的海上司法管辖权’各国都意识到必须建立一个专门机构来加强海洋管理’纷纷建立准军事化的海上警察机构或海上保安机构#多数国家将它命名为海岸警卫队$%并得到了空前的发展’尤其是8;;:年以来%各国海岸警卫队的发展十分迅速’最近资料显示%孟加拉国&菲律宾和越南都已组建了海岸警卫队’马来西亚也正着手将本国海上警察改建成海岸警卫队%并将原先由海军或其他机构承担的一些职责划归海岸警卫队负责’4559年9月8日%日本政府将*日本海上安全厅(更名为*日本海上保安厅(%使海军这一传统军事武装力量彻底失去了海上执法权%堪称是海洋国家为维护本国海洋利益组建准军事化警察部队一个典型%拥有各类巡逻艇&巡航飞机&探测船&航海信标辅助运输船和特殊服务飞机等955多艘#架$’据调查%:8B3b的海洋国家和地区建立了准军事化的海洋事务管理机构%大多数国家选择了依托准军事化机构负责海洋管理事务%加强海上监管和海上执法活动%维护国家主权和海洋权益’因此%我国以准军事化的海警部队为主体构建强大的海上执法力量%是与国际接轨的需要%符合今后世界沿海国家海上执法力量发展的趋势’

!二"同国内其他海上执法力量比较$近年来%为争抢日益减少的海洋渔业资源%群体性的渔民海上械斗事件时有发生%海上治安形势日益严峻%维持海上治安和生产秩序等任务日益繁重’与陆上执勤执法相比%海上执勤执法的复杂性&艰巨性和危险性更大’在实际执法管理中%一些执法部门依靠行政处罚往往不能有效遏制违法违规事件的发生%面对暴力抗法更是显得无能为力’而海警有国家强制措施为后盾%具有较强的海上执法和管理能力%一旦赋予了相应的执法权%可以对违法行为人采取必要的强制措施%管理起来就比较容易%而且代表国家执法的权威可以很快树立起来’由于受经济&历史&战略安全&国际法&国际政治等因素的影响%亚太地区海上环境复杂%特别是东南亚地区海上司法权属错综复杂%海洋资源争夺引发的海上冲突和纠纷比较突出’严峻的国际国内形势%迫切需要一支强大的&准军事海上执法力量来承担维护我国海洋权益&保障公民生民财产安全的任务’综合比较我国的海上执法力量%海警具有公安性&涉外性和武装性的特点%既能够有效承担起维护海上治安&保障人民生命财产安全的一般警务活动%体现其公安性的特点%又能够在打击武装走私&偷渡&武装贩毒&抢劫&海盗等恶性海上刑事案件%以及参与国际警务合作共同打击跨国境的犯罪活动中%发挥其涉外性和武装性的优势’从这一层面上理解%海警在与国际接轨%参与国际警务合作和海上力量竞争的过程中%具有明显的优势’因此%以准军事化的海警为主体构建强大的海上执法力量%既是严峻的海上治安形势下保障我国公民生命财产安全的需要%也是与国际接轨和开展国际间合作的需要%更是维护我国海洋权益和参与国际海洋竞争的迫切需要’

三"从依法治国的角度看#海警固有的$警察%属性和垂直管理方式为其依法管理海洋提供了法律和体制保障!一"海警积累了丰富的海上执勤执法经验#为其依法管海奠定了坚实的基础$从45世纪75年代初广东省最早组建海上公安巡逻大队开始%特别是8;;6年海警组&扩建以来%海警在打击走私&偷渡等各种海上违法犯罪活动中%积累了丰富的海上执勤执法的经验’4559年8月84日%根据公安部下发的!关于海警执法有关问题的通知"%进一步明确了海警对发生在我国管辖海域内的违反治安管理案件&违反沿海船舶边防治安管理案件&偷越国#边$境的行政案件等行使调查处理权)对发生在我国管辖海域内的组织他人偷越国#边$境%运送他人偷越国#边$境%走私&贩卖&运输毒品和走私制毒物品

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